PETRINI Roberto, coordinatore. Sempre nello stesso ordine: cosa cambiare e quali sono le priorità, quali sono i meccanismi correttivi di cui ha bisogno il nostro sistema? Cosa cambiamo?

DE IOANNA Paolo. Credo che le questioni che ha posto il professor Pedone siano fondamentali e proprio sul terreno di queste, voglio dire che tutto il mio ragionamento sulla trasparenza, sulla controllabilità e sulla prevedibilità sta tutto dentro la lezione degli economisti che lui ci ha indicato. Ma, attenzione, proprio gli economisti delle regole che lui ci ha indicato dicono una cosa. Che la regola non è indifferente rispetto all’effetto dimostrativo che il procedimento legislativo crea nelle schede marginali di consumo, risparmio, investimento dei cittadini.

La regola, cioè, non è una regola deterministica; tra la regola e il modo con cui la regola viene vissuta nella soggettività dei cittadini, c’è tutto il discorso che facevano la Maulucci e la Pennacchi sul senso della democrazia rappresentativa. Lo stato fiscale - tu ce l’hai insegnato benissimo - si regge esattamente sulla globalità dell’imposta dove la globalità è esattamente l’opposto dell’opacità. La globalità invoca lo stato di cittadino, la cittadinanza. Se questo è vero, questi economisti ci dicono che cosa? Che noi oggi - qui ha perfettamente ragione Pedone - questi problemi del diritto del bilancio, della tipicità del diritto del bilancio, li dobbiamo risolvere su scala europea. Dico semplicemente questo - qui, naturalmente, apro un altro tema, quello che poneva il professor Di Giovine - tutti gli assetti costituzionali europei non a caso disegnano una tipicità dei contenuti di bilancio che è variabile a seconda dei sistemi maggioritari, che sono storicamente diversi. La tipicità dei contenuti del bilancio, il contenuto non libero della decisione di bilancio, nasce esattamente dall’effetto dimostrativo che è insito nella procedura di bilancio ed in tutti i procedimenti legislativi. Nel fatto, cioè, che il cittadino attraverso il Parlamento deve comprendere e capire e poi subire la decisione della maggioranza.

Il problema di fondo, tra le regole e le modalità con le quali le regole lavorano, nel Parlamento e nelle istituzioni, c’è quella piccola differenza qualitativa tra un maggioritario rappresentativo che funziona, cambia le aspettative e modernizza il Paese, e il maggioritario - come dire - un po’ bulgaro, dentro al quale ci troviamo impantanati e che in qualche misura speriamo sia una malattia provvisoria. Credo che la riflessione su questi temi dovrebbe aiutare le classi dirigenti di questo Paese, che sono all’interno di un grande contorcimento liberaldemocratico, a distinguere la liberaldemocrazia delle regole dentro le quali il procedimento legislativo si invera nelle prassi, nei comportamenti, nell’etica pubblica un cambio e, un comportamento legislativo che invera nei comportamenti dei cittadini un senso di negatività di ciò che è la sfera pubblica.

Ora, se la sfera pubblica, al di là del suo simbolismo non etico ma pratico, invoca un luogo di interesse generale - interesse generale, in termine economico - le regole a cui ci richiamano questi economisti, sono esattamente le regole della trasparenza, della partecipazione, non della consociazione, ma della partecipazione. A questo punto, mi permetto di dire, tra un errore di previsione sulla crescita del PIL programmatico e il PIL tendenziale, in una condizione nella quale tutti gli indicatori economici internazionali dicevano che l’economia europea poteva crescere tra il 2,5 e il 2,3 e in una situazione nella quale per tre anni, diciamo, tutte le previsioni e le coperture sono state fatte non tenendo conto assolutamente di ciò che diceva la «tecnica», bè, tra questi due scenari c’è la differenza tra regole che diventano rappresentanza e, come dire, condivisione, e regole che sono imposte in un modo deterministico e bulgaro.

Le classi dirigenti di questo Paese sono chiamate a decidere in che modo vogliono stare in Europa; che tipo di democrazia rappresentativa pensano per noi e poi in prospettiva per quest’area, come dire, continentale, che deve competere con altre aree continentali dove a volte la democrazia è quasi assente o soggetta a manipolazioni mediatiche. Tutto sommato, insomma, in Europa faremmo bene a riflettere come quella lezione di quei Nobel prima citati si deve tradurre in democrazia rappresentativa.

DI GIOVINE Alfonso. Cosa bisogna cambiare. Ovviamente si possono cambiare cose fondamentali e cose più concrete. Faccio un esempio di cosa fondamentale e un esempio di cosa, importante, ma più concreta. Può sembrare una battuta, ma bisognerebbe cambiare la cultura politico-istituzionale che si è affermata in questi ultimi dieci anni e che ha dietro di sé una lunga storia.
La cultura, potrei dire, così con una sintesi, dell’unicità del potere. La cultura che sta facendo passare l’idea che all’unicità del fondamento del potere, unicità indiscutibile e cioè la sovranità del popolo, debba corrisponedere una sorta di unicità della gestione del potere.

Se vogliamo andare, dal mio punto di vista, all’essenza, al fondamento ultimo - a mio giudizio - della devastazione istituzionale di questi ultimi anni, ciò che bisognerebbe cambiare è proprio questa cultura della unicità del potere che poi porta in termini più tecnico-istituzionali a quel maggioritario sbilanciato attualmente vigente in Italia. Voglio ricordare anche, non solo come provocazione ma anche come stimolo, il fatto che nella cultura politologica internazionale ciò che da noi è dato quasi per scontato viene messo, con maggiore o minore plausibilità scientifica, in discussione e cioè il binomio maggioritario-maggiore efficienza decisionale sotto il profilo economico e, di contro, proporzionale-minor correttezza decisionale.

Voglio ricordare che uno dei maggiori politologi (è molto conosciuto in Italia perché è molto tradotto, e cioè Lijphart, quello delle «Democrazie contemporanee», il Mulino, e di tante altre cose recentemente, verso la fine degli anni Novanta, ha messo in discussione ciò che diamo come un dogma. Ha messo in discussione, con dati ovviamente completi, perché è un politologo anche empirico, il dato di questo corto circuito che noi diamo per scontato: le democrazie maggioritarie hanno migliori performance sul piano del PIL, del deficit spending, appunto, delle decisioni economiche di fondo e quindi della decisione di bilancio.

Ci sono - lui è olandese anche se è mondiale, nel senso che scrive in inglese e dialoga con tutti i maggiori politologi - politologi di area anglosassone, anche come loro esperienza di vita, che hanno messo in discussione - ripeto ancora - questo dogma. Ovviamente, proprio perché si tratta di una discussione, non bisogna prendere (e non sono state prese) come oro colato queste sue uscite, però, voglio dire, che il dubbio può esserci. Il dubbio può esserci proprio perché la democrazia maggioritaria, la democrazia del leader, tende soprattutto, quando non è supportata da grandi tradizioni storiche, come noi non abbiamo, a slittare verso quella che veniva chiamata la democrazia minima e quindi una democrazia puramente procedurale se non addirittura di facciata. Se questo è, per passare, come dire, dalle grandi idee alle cose più concrete, evidentemente quello che bisogna cambiare e non nell’impianto culturale di fondo, ma anche nelle tecnologie che inventa, è proprio questo disegno di legge di revisione costituzionale che stiamo approvando.

Ad esempio questa tripartizione delle modalità di approvazione della legge ha in qualche momento qualcosa di paranoico; come il cosiddetto Senato federale, che non ha proprio nulla di federale, e praticamente si dice che alcune leggi devono essere bicamerali proprio perché si dà quel presupposto che l’intervento del Senato implichi l’intervento delle autonomie territoriali. Ma così non è!
Dai problemi di fondo - ripeto - della nostra cultura politica alle tecnologie giuridiche che stanno per essere approvate, queste sarebbero cose da cambiare.

MAULUCCI Marigia. Credo che, probabilmente, dovremo convivere con un bilancio che ha comunque degli aspetti oscuri e stime imprecise, ma è possibile che negli ultimi tre anni le previsioni non siano state azzeccate mai? Il risultato di questa non coincidenza ha portato effetti drammatici nell’economia reale. Sbagliare la stima del tasso di inflazione programmata non è una scelta neutrale, ma ha comportato che le condizioni materiali delle persone sono peggiorate.

Abbiamo calcolato in 800-900 euro in tre anni lo scarto fra l’inflazione e le retribuzioni, e il potere di acquisto delle retribuzioni è molto influenzato dal tasso di inflazione programmata; perché questo influenza i contratti e in particolare in quelli pubblici, è determinante, come si vede dal fatto che non si chiudono. Nei contratti privati significa aprire una contrattazione senza regole e quindi rendere quel processo contrattuale molto più lungo, conflittuale e faticoso.

Il PIL: c’è uno scarto enorme fra la crescita reale che si è realizzata e la crescita che era prevista nei dati. Questo produce delle ferite e dei danni economici molto forti. Penso che l’esercizio della decisione sia sulla combinazione tra prevedibilità di un dato e politiche che si attivano per realizzare quell’obiettivo.

Credo che sia assolutamente giusto che un Governo si dia un obiettivo anche ambizioso in termini di crescita, in termini di inflazione, però ha bisogno di verificare con i soggetti istituzionali, con i soggetti sociali se quelle politiche di crescita che attiva sono atte e adeguate a realizzare quell’obiettivo ambizioso.

Questa scommessa del fatto che la riduzione delle tasse, oltre a renderci tutti più liberi, farà anche crescere l’economia, in parte è stata già verificata perché un primo modulo di riforma delle tasse è stato già attuato e l’economia non è cresciuta. Da questo punto di vista, però, esprimo una forma un po’ perversa di ottimismo, perché quando il messaggio mediatico così forte (sul fatto che tutti pagheremo meno tasse, tutti saremo più liberi) si scontrerà con la verifica concreta e materiale, a quel punto la frattura tra l’immagine e quanto si dice e il rapporto diretto Premier-Popolo che spiega le meraviglie, crollerà. A quel punto in maniera molto più efficace di tutti i ragionamenti che noi abbiamo fatto, si scopriranno le carte.

PEDONE Antonio. Esprimo soltanto dei punti affermativi senza motivarli.

• Primo: non ho sostenuto che i bilanci sono falsi, imprevedibili e incontrollabili.

  È vero che ci sono stati in passato esperti di bilanci privati che hanno sostenuto che tutti i bilanci sono per definizione falsi, eppure di bilanci se ne intendevano.

• Quindi, non voglio sostenere che siano opachi, che siano imprevedibili e inconoscibili, volevo soltanto dire, che è bene, secondo punto, tener conto di come è cambiato il mondo dalla seconda metà degli anni Settanta. Forse non tutti ci siamo resi perfettamente conto di questo, per cui, nuovi limiti, tecnicamente possono chiamarsi vincoli, soprattutto di natura strutturale e di natura internazionale, possono influenzare il grado di conoscibilità, il grado di prevedibilità e il grado di controllabilità dei bilanci. Questo al di là dei comportamenti dei singoli Governi, dei Parlamenti, e così via.

• Terzo: in questo compito di individuare come fatti nuovi e importanti, come sono l’integrazione europea, l’adesione all’euro, cioè, l’abbandono della possibilità di svalutare il cambio, di avere politiche monetarie nazionali, e così via, o tassi di inflazione molto diversi da quelli europei. Teniamo conto della perdita di competitività, almeno sette punti accumulati dall’introduzione dell’euro rispetto a Paesi come la Germania. Non possiamo permetterci di fissare tassi programmatici di inflazione e non realizzarli. E questo riguarda proprio il comportamento dei Governi e degli stessi Parlamenti. Quindi, dobbiamo renderci conto di come sono stati calcolati.

• Quarto punto: in questo compito i tecnici, gli economisti possono dare un contributo, però, io non avrei l’elevata fiducia che, gentilmente, Paolo De Ioanna attribuisce ai miei colleghi, forse non a me, in quanto a capacità di dare risposte e direttive.

Forse converrebbe analizzare meccanismi che siano più coerenti, accettabili, dal punto di vista del controllo democratico sul bilancio, su singoli punti. Per esempio, il problema di applicare dei limiti di cassa. Abbiamo un’esperienza che chiaramente è molto diversa rispetto a quella di altri Paesi, ma che comunque, secondo me, è interessante studiare, quella dei limiti (che io chiamo i limiti Giarda) per il controllo almeno dei flussi di cassa della spesa. Avremo tra un po’ anche l’esperienza del decreto «tagliaspese» o di altre esperienze che esistono in altri Paesi.

È stato appena pubblicato un grosso volume sul controllo della spesa pubblica e il ruolo delle Agenzie di bilancio centrali in vari Paesi, dagli Stati Uniti alla Cina, passando per Canada, Nuova Zelanda, e così via. È interessante vedere come questo accentramento dei controlli sui flussi di bilancio ha dato risultati contraddittori positivi, negativi, marginali e così via e quindi in concreto analizzare singole questioni.

Io trascurerei, invece, questioni molto più generali perché su quelle, credo, che sia molto difficile che gli economisti possano dare una risposta. Non sono in grado di dirlo perché tra assetti istituzionali ed esiti delle politiche di bilancio, (nonostante gli sforzi di Persson, Tabellini ed altri, che sono qui citati, per cui il maggioritario assicurerebbe un equilibrio di bilancio più del proporzionale) esistono verifiche empiriche contrastanti. Basti pensare all’Inghilterra, che non ha avuto modifiche istituzionali e che fino agli anni Settanta era considerato un Paese che aveva disavanzi, debito, molto più alto dell’Italia, e dopo, con lo stesso sistema istituzionale ha realizzato il pareggio del bilancio. Questo non per dire - ripeto - che ritengo irrilevanti gli assetti istituzionali, dai sistemi elettorali ai rapporti Parlamento-Governo e così via, però ritengo che non siano l’unico fattore determinante del processo di decisione di bilancio e anche del modo in cui le rappresentanze democratiche possono influenzare la decisione di bilancio.

PENNACCHI Laura. Solo una battuta. Condivido molto le cose che sono state dette in questa tornata di ciò che si può fare anche abbastanza nell’immediato. La battuta invece - poi avremo altre occasioni, altri tempi, altri modi per svilupparla - è tornare su questo aspetto più generale relativo agli assetti istituzionali, di cui adesso parlava Antonio Pedone. Anche lì, penso, come Antonio, che queste indagini econometriche abbiano una fragilità intrinseca non nel senso che non si possa dimostrare una qualche relazione, ma che non se ne possa sostenere la validità con la carica ideologica con cui in genere vengono sostenute, ricavandone ricette prescrittive molto, molto rigide.
Pensate, appunto, al fatto che quegli stessi autori che citava Antonio Pedone sono gli stessi che usano quelle indagini econometriche per dire che c’è una relazione automatica tra meno imposte e più sviluppo. Ci sono moltissimi casi che la rimettono in discussione. Pensiamo alla Danimarca che ha il PIL procapite medio superiore del 20 per cento alla media europea e ha una pressione fiscale che supera il 51 per cento. Non è ovviamente quello che io indico come modello, anzi, ma per dire che non possiamo prendere queste relazioni in queste forme così apodottiche e accettare come buoni gli stereotipi e i luoghi comuni che ci vengono imposti.

Per ritornare su questo aspetto, penso, che la sottolineatura del tema delle regole sia importante, la faceva anche De Ioanna poco fa, e tuttavia non smarrirei uno degli elementi che mi è sembrato di grande interesse e che oggi abbiamo discusso. Il fatto, cioè, che la democrazia non può essere ridotta solo a procedure, dunque a regole, e che quando ci richiamiamo a queste idee di democrazia deliberativa, noi riproponiamo una questione di dialogo su fondamenti che con un’espressione sintetica io chiamo bene comune. Anche rispetto al fatto, all’elemento che le regole non sono indifferenti, ma non bastano, credo che dobbiamo considerare, in questo caso parlo soprattutto del centro-sinistra, insufficiente un tipo di sistemazione che abbiamo utilizzato fino ad ora. Quella, di dire cioè che la nuova sfera pubblica, le nuove forme dell’intervento pubblico devono essere prevalentemente indicazioni di regole e modelli di regolazione. E qui, c’è un problema per noi che investe anche la democrazia del bilancio. Un problema, non di smentire questa affermazione, ma di andare anche oltre, e comunque anche restando dentro quel contesto, dalla crucialità delle regole possono trarsi conclusioni e prescrizioni molto diverse.

Ad esempio Stiglitz è un economista che dà molta importanza al tema delle regole, ma ne trae conclusioni opposte a quelle degli economisti che dalla riproposizione della crucialità delle regole ripropongono per i cittadini europei più orario di lavoro, lavorare di più; indicano la pigrizia e l’amore per il piacere come la determinante del fatto che la crescita europea sia inferiore.
Invece, come appunto ricordavo, Stiglitz ne trae conclusioni opposte in relazione anche alla concertazione, al ruolo della tassazione, al ruolo dei sindacati e Stiglitz parla soprattutto per gli Stati Uniti d’America.

Ne traeva conclusioni opposte da questi discorsi, che è vero che avvengono da tempo, anche Carlo Azeglio Ciampi. L’abbiamo ricordato per la battuta che egli fece nel 1993 che, se ci ricordiamo quale fu il contesto, penso che si possa capire (il contesto era quello di una situazione nella quale, dal cappio che la Lega fece pendolare in Parlamento, all’esaltazione dei magistrati, che tutti facevano, Alleanza Nazionale in testa, per i partiti non c’era una grande benevolenza). Quello che invece a me interessa recuperare è imputare, dare, riconoscere questo merito nella gestione del Ministero del tesoro che noi abbiamo fatto nel 1996 e che io ho vissuto direttamente fino al 1999 (e poi non più). Parlo della unificazione del Ministero del bilancio e del tesoro, la revisione di tutta la normativa sul bilancio, di cui Paolo De Ioanna è stato uno dei protagonisti. È vero che i bilanci erano oscuri anche cent’anni fa quando erano piccolissimi, però insomma, un tentativo per cercare di renderli più leggibili, più chiari e tutta una serie di altre iniziative che abbiamo preso nel senso della collegialità, del rispetto e della necessità di far sentire la pluralità di voci nell’esercizio del dialogo democratico, mi pare che questo fu un tratto distintivo di quella stagione che io vorrei veder riprodotto per il futuro.