Premessa
Il seminario intende offrire materiali per un programma sulla giustizia, senza la pretesa di essere esaustivi e completi né di essere essi stessi già un programma riformatore. I materiali vogliono invece offrire compiuti spunti propositivi per il decisore politico, che afferma di avere consapevolezza che il tema dei “ritardi” nella risposta di giustizia è nevralgico, ma forse non dispone di indicazioni concrete sul tragitto delle misure necessarie.
L’ambizione che guida l’organizzazione del seminario è allora quella di mettere a punto possibili “soluzioni” soltanto alcuni profili della disciplina normativa, che abbiano però respiro sistematico, in modo da portare avanti l’idea che sin da subito può avviarsi un discorso riformatore organico ma graduale, senza tuttavia il pericolo di impantanarsi in ambiziosi progetti onnicomprensivi, organicistici.
Ai relatori spetta dunque il compito di illustrare le possibili proposte, che poi il dibattito previsto (tre interventi programmati per ogni singola sessione) metterà meglio a fuoco. Le proposte, non così puntuali da essere già una sorta di progetto articolato di riforma, ma nemmeno così vaghe da essere al più l’indicazione di un tema, vogliono consegnare un prodotto suscettibile di essere già "lavorato" in vista degli interventi normativi necessari.
L’idea regolativa del seminario è quella dei ritardi e quindi della tempestività, del tempo ragionevole della giustizia, sia penale che civile, nella ferma convinzione che innanzitutto da una seria politica di riforme che innanzitutto del problema dei tempi voglia farsi carico dipendono le sorti dell’agibilità, della migliore agibilità democratica della vita del Paese.
I processi giudiziari richiedono tempo, perché nel tempo si dà concretezza alle affermazioni di garanzia per i soggetti che ne sono coinvolti e che ne sono protagonisti. Nell’aggettivazione del tempo, come ragionevole, vi è già la chiave di lettura del dover essere del sistema. Efficienza come tempestività che si coniuga con la tutela delle garanzie processuali, di quelle garanzie che sappiano effettivamente proteggere gli interessi dei soggetti del processo ed agevolare di quest’ultimo lo svolgimento e la conclusione. Occorre allora che le garanzie siano sistematicamente coerenti, perché i tempi della giustizia non devono essere sacrificati nel nome delle garanzie e queste non devono essere compresse per un bisogno di accelerazione non qualificato da una solida base di valori, quelli che la Costituzione ci offre.
Non è accettabile contrapporre garanzie ed efficienza e costringere ad una presunta scelta alternativa fra due valori in conflitto inconciliabile. La tempestività è anch’essa un diritto e diviene oggi un cono ottico capace di imporre al sistema giustizia una riflessione su se stesso nelle mutate condizioni dell’imponente domanda sociale maturata in questa nuova fase storica della democrazia moderna.
Emerge allora una prima prospettiva di riflessione seminariale: la questione dei tempi deve essere affrontata muovendo dalla Costituzione. Si parta dal bisogno dei cittadini, lo si definisca esattamente nelle sue priorità, per il superamento delle vere patologie attuali, e ci si modellino sopra le misure necessarie, i provvedimenti secondo urgenze e necessità. Atti normativi, quindi, primari e secondari, ed atti organizzativi, e di impianto culturale, di costume. Muovendo dai valori costituzionali, dal grande assetto democratico evoluto assegnato dalla Costituzione al nostro sistema giustizia.
In questo quadro non occorre, non è assolutamente opportuno – massimamente in un momento delicatissimo come l’attuale - né pare essere "economico", cioè efficace, partire dalla revisione costituzionale. Anche perché è auspicabile che fin dall’inizio della legislatura sia possibile adottare gradualmente misure tempestive, agili, in progress, capaci di dimostrare la conciliabilità e convivenza possibile fra garanzie ed efficienza. Solo se lo studio dei temi suggerirà la necessità di qualche revisione costituzionale, questa andrà certamente praticata, ma senza quella drammatizzazione del tema che rischierebbe di rallentare se non paralizzare l’attività normativa, e finirebbe col mettere in discussione l’impianto costituzionale e quindi la bontà dei valori che esso esprime.
La fedeltà ai valori costituzionali introduce ad un secondo orizzonte riformista, che è quello dello sguardo attento e scientificamente serio all’Europa ed agli altri sistemi europei. Occorre abbandonare i luoghi comuni di facile quanto approssimativo comparatismo, di scimmiottamento acritico di esperienze altrui, incapace di cogliere i processi reali ed autocriti in corso negli altri Paesi. Occorre al contrario scoprire, riscoprire la modernità e la vitalità del tessuto costituzionale del sistema giudiziario italiano.
Ancora una volta è l’Europa ad indicare un bisogno di riforme, incentrato sul tema dei tempi della giustizia, e a ribadire la persistente attualità di scelte di valore, quale ad es. quella in tema di obbligatorietà dell’azione penale, facendo cadere l’attenzione più che su singoli aspetti del sistema, per quanto portanti, sulla relazione di adeguatezza storico – culturale di alcuni pezzi della normazione anche costituzionale con l’assetto socio politico di un Paese. La ricchezza dell’Europa consiste proprio nella diversità dei sistemi giuridici, che non vanno dunque ridotti per ciò solo ad unità, e nella loro omogeneità di valore nel riconoscimento dei diritti fondamentali degli individui.
Introduzione
I lavori del seminario saranno introdotti da una relazione che ha lo scopo di dare il taglio ed il ritmo alla discussione. La categoria del tempo ragionevole è innanzitutto un problema culturale, di tutti gli operatori del diritto. Essa deve pertanto formare l’abito intellettuale del giurista, oltre che del legislatore delle riforme.
1. Sessione sul processo penale
Seguirà quindi una prima sessione, dedicata al processo penale, in cui due relazione metteranno a fuoco gli aspetti che sono stati individuati come meritevoli di una riflessione della chiave riformista appena illustrata.
- a) Il primo è quello delle impugnazioni: un sistema congegnato come quello attuale, tre gradi di giudizio con un grado di cognizione di legittimità non sufficientemente riparato dalle incursioni nel merito delle vicende processuali, regge la sfida del tempo ragionevole?
Sono possibili riforme che riducano lo spazio delle impugnazioni senza mettere in pericolo l’interesse di tutti ad un accertamento ponderato dei fatti rilevanti? È da abbandonare l’idea di puntare tutto sui riti premiali, conservando l’attuale sistema delle impugnazioni, o invece la combinazione di un sistema differenziato e premiale del rito con il mantenimento di un pressoché inalterato sistema di impugnazioni non aumenta per nulla le garanzie ed in più appesantisce oltre ogni misura sostenibile il processo?
- b) Il secondo è quello dell’obbligatorietà dell’azione penale: è plausibile portare avanti una lettura del principio che non ne faccia ragione di ingolfamento della macchina giudiziaria e lo restituisca alla genuina funzione di garanzia liberale? Quali sono allora gli strumenti normativi che possono incentivare una discrezionalità giudiziale deflattiva ed al contempo evitare che si introducano scelte discrezionali incontrollate od incontrollabili perché sostanzialmente politiche? Questo tema infine si arricchisce di qualche considerazione di politica criminale, in vista di una riduzione dell’area della penalità, che tenga conto delle reali aree di rischio sociale e della adeguatezza dello strumento penale verso alcune forme di devianza.
2.Sessione sul processo civile
La giustizia civile ha bisogno di un serio intervento che riduca l’area del contenzioso giudiziario, riproponendo l’idea che il processo è una risorsa preziosa ma assai scarsa. Il processo, inoltre, deve essere reso efficiente attraverso un sapiente "governo" del giudice, che però deve disporre delle necessarie risorse umane e materiali.
- a) Occorre allora una riflessione sulla utilità dei sistemi di mediazione e di conciliazione delle controversie alternativi alla giurisdizione ed al processo, che tenga conto di quanto è stato sino ad ora realizzato, delle prospettive di riforma che si sono affacciate nella Legislatura in corso. Al contempo bisogna aver riguardo ad un profilo essenziale, e cioè che questi strumenti siano comunque una risposta adeguata all’esigenza di tutela dei diritti
- b) L’altra relazione dovrà approfondire i temi dell’organizzazione del processo, facendo acquisire la consapevolezza che gli aspetti che possono apparire ad un legislatore meno pregnanti, appunto perché non introducono ad una riforma magniloquente, sono essenziali per restituire efficienza alla macchina giudiziaria. L’idea è che il nucleo della questione, il vero problema non si colga solo nel processo, cioè nel rito, ma soprattutto nell’organizzazione della giustizia civile, perché processo ed organizzazione sono termini strettamente connessi.
Occorre ragionare in termini di risultato e poter individuare un responsabile della <> del processo, che si faccia carico del coordinamento delle plurime competenze che interagiscono nel processo. Da qui il concetto di <> o meglio e più correttamente di <>, che mette bene in evidenza l’essenzialità di una preparazione e di una cultura dell’organizzazione per la definizione rapida ed ordinata del processo.
3. I soggetti
La terza sessione avrà cura di indagare i bisogni di riforma attinenti alle figure professionali del processo, in un complessivo disegno che coniughi modifiche processuali con innovazioni nello statuto professionale dei soggetti direttamente afferenti al tema di un recupero di efficienza.
- a) Questa legislatura è stata dominata, nel settore della giustizia, dalla legge di delega per un nuovo ordinamento giudiziario, che non ha dato alcuna risposta ai bisogni di maggiore efficienza del servizio, ai bisogni di una riduzione dei tempi della giustizia. E però, tra i molti temi interessati dalla cattiva riforma di questa Legislatura, vi è quello di una ristrutturazione della carriera dei magistrati su cui occorre mettere a punto una disegno riformatore. Questo deve tenere conto del bisogno reale di assicurare sicuri controlli sulla professionalità, senza mettere in pericolo autonomia ed indipendenza e senza cedere a tentazioni di riassetto gerarchico della magistratura.
La sfida è quella di dare ad autonomia ed indipendenza un significato genuinamente di tutela delle istanze di giustizia della collettività, facendo sì che questi valori aprano ad un discorso di adeguate verifiche e non siano una barriera corporativa alle esigenze di piena democraticità della funzione.
- b)La magistratura onoraria e di pace, nonostante le novità introdotte nella disciplina in questi anni, vive l’ambiguità ordinamentale derivante dal fatto che il legislatore – pur innovando – non ha compiuto il passo fino in fondo ed è giunto a soluzioni troppo timide e contraddittorie, prive del necessario coraggio. I magistrati onorari (vice procuratori e giudici onorari di tribunale) dalla prospettiva di un’abolizione, contenuta nel decreto legislativo sul giudice unico, si vedono proiettati, quale magistratura di complemento, in una stabilizzazione extraconcorsuale di assai dubbia praticabilità costituzionale. I giudici di pace vedono progressivamente accrescere la loro competenza giurisdizionale al di fuori di un chiaro disegno di quale debba essere il loro ruolo, e cioè se debbono costituire una soluzione rabberciata per contingenti manovre di alleggerimento del carico della magistratura professionale o se debbono rappresentare stabilmente una figura di giudice ritagliata sulla soluzione di una tipologia ben precisa di conflitti. Occorre al contempo riflettere sul fatto che il giudice di pace, è forse una figura eccessivamente professionalizzata (si pensi al rito, al sistema delle impugnazioni, ecc. ecc.). Il seminario, con una specifica relazione su questi temi, dovrà indicare una proposta sufficientemente specifica per una chiara assunzione di responsabilità del Legislatore
- c) La terza e conclusiva relazione si occuperà del tema forse politicamente più difficile, quello del ruolo dell’Avvocatura in un serio programma di riforme per la giustizia.
L’avvocatura italiana è affetta da una nota degenerazione ipertrofica del suo corpo, che tende ad accentuarsi ulteriormente e che conduce a consistenti fenomeni di proletarizzazione progressiva di ampie fasce di avvocati, specie quelle più giovani. L’Avvocatura è vissuta come lo sbocco professionale residuale ma sicuro per troppi che non riescono a coronare i progetti di sistemazioni lavorative diverse: si ingrossano così le fila di professionisti sostanzialmente inoccupati, che possono costituire il pericolo di atteggiarsi a fattore di produzione di contenzioso artificioso, con ulteriori guasti all’efficienza della macchina giudiziaria. I grandi numeri del corpo professionale costituiscono dunque un problema dai molti aspetti, che bisogna studiare tenendo conto dei mutamenti che nel frattempo attraversano la professione con il progressivo erompere sul mercato dei grandi studi associati, con la marginalizzazione degli studi ad organizzazione tradizionale, con la creazione di un’ampia fetta di professionisti meri collaboratori dipendenti di queste nuove realtà di studi.
L’Avvocatura deve allora diventare soggetto di una collaborazione costruttiva nei programmi di ammodernamento della giustizia, mettendo da canto ben comprensibili tentazioni di chiusura corporativa, nell’acquisizione della consapevolezza che i bisogni occupazionali di larghe schiere di giovani che si affacciano alla professione, spesso non per scelte convinte ma per necessità, non sono risolvibili scaricando costi intollerabili sul sistema giudiziario.
- d) Nell’ambito del ventaglio di articolazioni che il moderno assetto della professione consente di prevedere per più varie forme ed iniziative dell’assistenza legale, anche in corrispondenza con le novità nell’organizzazione – essa stessa più articolata – della risposta di giustizia, si devono e possono ricavare nuove opportunità per l’avvocatura e la sua azione per l’ammodernamento del sistema giudiziario.
A chiusura delle tre sessioni il prof. Berlinguer trarrà le conclusioni dei lavori.
