Intervista a Andrew Duff, corelatore sulle opzione per il rilancio della Costituzione europea presso il comitato per gli affari costituzionali del parlamento europeo. "I cittadini non sono poi tanto interessati alla costituzione - afferma Duff - Non possiamo cavarcela dicendo che in futuro le decisioni si prenderanno in sede parlamentare, perché dai referendum è uscita la risposta sbagliata. Se non sarà la Commissione a fare ora una scelta, a mio parere oggi il parlamento europeo ha la grande opportunità di colmare uno spazio politico"

Lei è stato nominato dal Comitato per gli affari costituzionali del parlamento europeo, accanto a M.R. Voggenhuber, corelatore sulle «opzioni per il periodo di riflessione». Come giudica la decisione di ricorrere a questa prassi?

Il periodo di riflessione è stato imposto a tutti noi dal Consiglio europeo in un momento traumatico, che definirei quasi di panico; e non è stato definito chiaramente. Non ci è stato detto di cosa esattamente si tratti e su quali questioni siamo chiamati a riflettere. Perciò, a mio parere ora la prossima mossa spetta alla Commissione. Apprezzerei molto che ci desse un orientamento forte, uno stimolo: l’indicazione di una tematica da mettere a fuoco, di un obiettivo preciso per questo periodo di riflessione. Altrimenti, se manca quest’obiettivo preciso, andrà a finire, come tutti i dibattiti che abbiamo avuto in passato, con una serie di banalità: i soliti discorsi sulla trasparenza e la necessità di essere più vicini ai cittadini. Ebbene, noi siamo vicini ai cittadini.

Lo siamo stati più che mai durante il referendum francese. Tuttavia per me è anche evidente che i cittadini non sono poi tanto interessati alla costituzione. Personalmente sono stato sempre nettamente contrario ai referendum costituzionali. Una costituzione è un pacchetto, un accordo complessivo intrinsecamente sofisticato. E non è giusto voler obbligare i cittadini a riflettere su una struttura tanto complessa. I plebisciti si possono fare su altre questioni. Ad esempio, si può benissimo chiedere alla popolazione se vuole stare in Europa o meno: una domanda su una scelta importantissima, alla quale si può comunque rispondere anche visceralmente, senza bisogno di arrovellarsi il cervello. Questo è il tipo di domanda da sottoporre a referendum.

Ma come si fa a chiedere a qualcuno se è d’accordo con un testo che forse non ha neppure letto – e se anche l’avesse letto non riuscirebbe a comprendere? Ciò che dovremmo fare è presentare le questioni politiche ai cittadini in forma più descrittiva, per metterli in condizioni di riflettere più politicamente sul futuro dell’Ue. È chiaro però che a questo punto non possiamo fare marcia indietro rispetto ai referendum: ci sono e ce li dobbiamo tenere. Non possiamo cavarcela dicendo che in futuro le decisioni si prenderanno in sede parlamentare, perché dai referendum è uscita la risposta sbagliata. Se non sarà la Commissione a fare ora una scelta, a mio parere oggi il parlamento europeo ha la grande opportunità di colmare uno spazio politico.

La nostra relazione consta di due parti. In quella introduttiva spieghiamo, grossomodo, di aver preso in considerazione le diverse opzioni, gli scenari alternativi che si presentano all’Unione per quanto riguarda il futuro della costituzione. Una prima possibilità sarebbe quella di cancellare quanto è stato fatto finora. Sarebbe come dire: i conservatori britannici hanno ragione, Jean Marie Le Pen ha ragione, i sovranisti dei vari paesi hanno ragione, e quindi togliamo di mezzo la costituzione. Ne facciamo a meno. Questa sarebbe dunque la prima opzione.

La seconda consisterebbe nell’obbligare i paesi che hanno detto no a fare un secondo tentativo con lo stesso testo. Ci si potrebbe accordare su una di-chiarazione in questo senso, o qualcosa di simile, come è stato fatto con gli irlandesi e i danesi dopo Maastricht e Nizza. Ma a mio parere, questa non è una scelta praticabile nelle circostanze politiche prevedibili in Francia, in O-landa e soprattutto in Gran Bretagna. In quest’ultimo caso, l’unica, tenue pos-sibilità di far passare questa costituzione è che la Gran Bretagna si venga a trovare ultima della fila. Se gli altri 24 paesi avranno dato tutti il loro accordo con forti maggioranze, con entusiasmo e convinzione, può darsi che anche la Gran Bretagna dica: va bene, ci dobbiamo stare. Ma in qualunque altra ipotesi è certo che non darà la sua adesione. D’altra parte, non credo proprio che in Francia o in Olanda i prossimi presidenti – Sarkozy o de Villepin, o il successore di Balkenende – troverebbero il coraggio di riproporre lo stesso testo. Perciò, a mio parere quest’ipotesi non può essere presa in considerazione.

La terza opzione consisterebbe nel cercare di introdurre alcune riforme auspicabili, senza modificare il Trattato. Cambiare le regole procedurali, gli accordi interistituzionali, e creare eventualmente strutture esterne all’Ue, ad esempio in materia di politica di sicurezza e difesa: questa è una possibilità. Ma come prima reazione, sono portato a pensare che le cose da fare in questo modo non siano poi molte. Certo, si potrebbe tentare di introdurre più trasparenza nel Consiglio; ma al suo interno si andrebbe incontro a una fortissima opposi-zione, dato che gli accordi volti alla trasparenza del Consiglio sono parte integrante di un accordo complessivo; e se da questo pacchetto si toglie un elemento, tutto il resto non regge più.

Infatti. Onestamente, questa terza opzione non presenta molte possibilità di modifiche sostenibili; e sarebbe imprudente dare adito a un pronunciamento della Corte di giustizia. C’è una vasta giurisprudenza a dimostrare quanto sia sconsigliabile esulare dal Trattato o cercare di forzargli troppo la mano. Iniziative del genere sono sempre state mal viste dalla Corte. Perciò penso che con la terza opzione non si possa andare molto lontano.

La quarta opzione – ovviamente molto attraente e anche molto semplice – consisterebbe nel modificare l’articolo 48 del Trattato esistente abbassando la soglia della ratifica. Avevamo già cercato di farlo in sede di Convenzione; ma c’è stata una forte opposizione alla nostra proposta da parte di una maggioranza di stati membri. Perciò, se è andata così in quella fase, dobbiamo aspettarci un’opposizione anche più massiccia ora, da quando si sa che la costituzione è rifiutata da due o tre stati membri. E in ogni caso, trattandosi di un cambiamento costituzionale di grande rilievo, si dovrebbero convocare nuovi referendum, che a mio parere avrebbero scarse possibilità di successo.

La quinta opzione sarebbe quella di rinunciare totalmente alla forma costi-tuzionale dicendo: torniamo indietro, a prima di Laeken; scegliamo un’altra città dove varare un trattato che sostituisca Maastricht, Amsterdam e Nizza, cercando di arrivare allo stesso risultato: a modificare la soglia del voto a maggioranza qualificata, gli equilibri di potere tra le istituzioni, la forma e le dimensioni della Commissione e del parlamento europeo e così via. Ma va detto subito che sarebbe arduo ottenere questo risultato con 25 stati membri.

Non è stato facile neppure con 15, anzi, in effetti è stata un’impresa improba; e lo sarà più ancora con 25 stati. In secondo luogo, penso che i cittadini sareb-bero estremamente scettici nei confronti di un trattato che si limiti a rabberciare i rapporti di potere tra gli stati membri e le diverse istituzioni, senza alcun provvedimento sostanziale per conferire all’Ue una maggiore efficacia globale e rafforzare in misura significativa il potere del parlamento; e in quanto alla Carta, sarebbe certamente un problema renderla vincolante. A mio parere, un trattato del genere non verrebbe accettato, anche se alcuni dei suoi elementi potrebbero essere presi in considerazione come premessa per rinegoziare la Costituzione.

Per quanto mi riguarda, preferisco incominciare col decidere che dobbiamo, in linea di principio, rinegoziare la costituzione. Cercheremo di migliorarla, di correggere alcuni dei difetti che potremo trovare nel testo, e di tenere conto specificamente delle critiche espresse dai cittadini francesi e olandesi sulle questioni economiche e sociali. In altri termini, dobbiamo parlare in maniera discorsiva del modello sociale europeo, affinché i cittadini comprendano di che si tratta, e rafforzare la governance dell’eurozona per asserire una maggior disciplina sulle linee guida politiche.

Tutto questo riguarda, in maniera effettiva, la terza parte della costituzione. Dovremmo inoltre stabilire nella costituzione i precisi criteri per entrare a far parte dell’Unione europea, affinché si veda quanto è difficile per un paese candidato diventare membro effettivo dell’Unione. Se guardiamo alla costituzione allo stato attuale, i criteri di Copenaghen non sono chiari, e ovviamente non lo è neppure il processo rafforzato nei riguardi della Croazia e della Turchia, concordato nel dicembre dello scorso anno. Ciò che si deve fare è dare alla gente un senso di sicurezza della propria identità. Ovviamente, non possiamo iscrivere nella costituzione i confini dell’Unione in termini geografici, culturali o storici; ma abbiamo la possibilità di mostrare in maniera più incisiva cosa comporterà l’esercizio che ci aspetta. Alcune cose si possono fare nell’ambito di una rinegoziazione condotta con grande attenzione; ed io intendo mettere a frutto il periodo di riflessione per fare al meglio il necessario lavoro preparatorio. Alla fine di questo periodo di riflessione dovremo accor-darci per un nuovo mandato.

Infatti.

Sì, avremo bisogno di un’altra Conferenza. Ma non ci può essere una Conferenza in parallelo con la Convenzione. Perciò la Convenzione non si scioglierà quando avrà pubblicato il suo testo nuovo di zecca, ma continuerà ad esistere, in modo che vi possa essere una sorta di processo codecisionale con la Conferenza. E avremo un andirivieni di testi dall’una all’altra.

Quanto al processo che dovrà dare forza costituzionale al nuovo Trattato, nel giugno 2009 è prevista la giornata delle elezioni parlamentari europee, con un voto consultivo in tutta Europa. Ma non si dovrà parlare di un referendum, appunto perché si tratterà di un voto soltanto consultivo; peraltro in alcuni stati i referendum non sono ammessi. Ci sarà quindi un accordo formale perché questo scrutinio consultivo si tenga in tutti gli stati membri, lo stesso giorno o nello stesso periodo, per dare alle istituzioni e agli stati membri un’indicazione, favorevole o meno all’entrata in vigore della costituzione.

Io penso che sia questa la direzione in cui stiamo andando, per quanto riguarda il processo; guarderemo anche alla questione del dialogo, al dibattito pubblico e ai modi per coinvolgere i parlamenti nazionali.

Durante l’ultima riunione del Cosac a Londra, nel luglio 2005, i presidenti delle delegazioni sono stati più o meno unanimi nel sostenere la necessità di muoversi direttamente, senza aspettare la costituzione.

I parlamenti nazionali avrebbero fin d’ora la possibilità di fare molto più di quanto stiano facendo in termini di supervisione dell’attività dell’Ue. C’è da chiedersi perché non abbiano fatto uso di questa possibilità. Se la costituzione fosse in vigore, sarebbero tenuti a farlo; ma finché non c’è l’obbligo di accollarsi un maggior carico di lavoro, la maggioranza evita di farlo. Per parte mia, parteciperò alla prossima riunione del Cosac in ottobre; ma sono comunque scettico sul meccanismo di sussidiarietà del preallarme (early warning). Penso che serva innanzitutto a segnalare che i parlamenti nazionali dovrebbero interessarsi di più a ciò che sta accadendo.

Ma non penso che vi si ricorrerà spesso. A mio avviso, è molto difficile ottenere che un terzo dei parlamenti nazionali dia il proprio accordo sullo stesso obiettivo. Posso immaginare benissimo che il parlamento italiano giudichi un dato progetto di direttiva insufficiente ai fini dell’integrazione europea, e che quello britannico lo critichi per la ragione diametralmente opposta. Situazioni del genere non rendono le cose più facili. Sarei ben lieto se i parlamenti potessero fare di più; ma tutto dipende dai partiti politici. Certo, la trasparenza in seno al Consiglio sarebbe d’aiuto.

In fin dei conti, tutto dipende da quanto siano democratici i nostri partiti politici, dalla misura in cui rappresentino effettivamente i cittadini. Se in Francia fossero stati realmente rappresentativi, il referendum francese non sarebbe finito in quel modo. Gli europeisti sarebbero stati in grado di lottare più efficacemente contro i loro avversari, che hanno diffuso ogni sorta di veleni – e qui mi riferisco ai seguaci di Fabius, non ai sovranisti. Io dissento dai sovranisti, ma la loro posizione è comprensibile e può essere rispettata. Mentre chi si dichiara europeista, cercando però nei fatti di sconfiggere il progetto, dev’essere combattuto.

Se i partiti politici funzionassero democraticamente al loro interno, avremmo scoperto che di fatto, il consenso al quale si è arrivati in sede di Convenzione e di Conferenza intergovernativa non era sufficientemente democratico. Ora il consenso deve calare più a fondo nella società politica. Durante il periodo di riflessione, ciò che dobbiamo fare è trovare forme di dialogo realmente efficaci e incisive, tanto da poter penetrare con forza nella società. Il Libro bianco della Commissione Comunicare l’Europa (Communicating Europe) dovrebbe essere utile per taluni aspetti, e io lo attendo con grande interesse. Parlerò sicuramente con Margot Wallström, per cercare di assicurarmi che lavoriamo lungo le stesse linee, affinché le decisioni politiche sul periodo di riflessione possano essere complementari e coincidere con le questioni più tecniche che saranno di sua competenza. Indubbiamente, io sottolineo l’importanza di un forte partenariato tra Commissione e parlamento perché l’Unione possa funzionare – dato che il Consiglio ora è fuori gioco: in questo momento non riesce a far nulla, è come paralizzato.

Sì. Abbiamo bisogno di una combinazione tripartita da costruire tra i due livelli parlamentari e la Commissione, perché praticamente non si può fare assegnamento sul Consiglio come intermediario con l’opinione pubblica.

* Intervista del 13 settembre 2005 apparsa in European Commission – National Parliaments, Newsletter N° 3, ottobre 2005. In corso di pubblicazione su "Democrazia e Diritto" (3/2005).