Secondo uno stereotipo purtroppo ancora troppo diffuso, non solo tra i “ movimenti” ma persino in taluni ambienti accademici, la “ burocrazia “ di Bruxelles costituirebbe un luogo accentrato ed elitario. Una visione del genere porta sistematicamente a trascurare gli appuntamenti chiave dell’agenda europea. Basti pensare all'imminente comunicazione della COmmissione Europea sui principi generali comuni sulla Flexicurity.

Secondo uno stereotipo purtroppo ancora troppo diffuso, non solo tra i “ movimenti” ma persino in taluni ambienti accademici, la “ burocrazia “ di Bruxelles costituirebbe un luogo accentrato ed elitario di elaborazione di strategie di progressivo ridimensionamento ed alleggerimento delle strutture di protezione sociale e di schermatura garantistica del lavoro dipendente edificate negli Stati nazionali nel secondo dopoguerra e fortificate, in alcuni di essi, da previsioni costituzionali.

Anche se si giunge ad ammettere che in materia di diritto del lavoro e di protezioni welfaristiche le competenze non sono state di certo “ federalizzate” ( come per moneta unica, libera concorrenza e secondo alcuni sul punto della tutela dei diritti fondamentali) e che, quindi, i poteri “ sovranazionali” sono piuttosto limitati, tuttavia quel che prevale è una logica ricostruttiva del tipo “ top-down”; la Commissione prepara i suoi piani dall’alto, forte del suo isolamento burocratico ed ispirata dagli obiettivi mercatistici dei Trattati; questi piani vengono poi irradiati in vario modo ( direttive, regolamenti, sentenze della CGCE, raccomandazioni..) negli Stati nazionali che prima o poi sono costretti a piegarsi e quindi a limare ulteriormente i livelli di tutela storicamente raggiunti, calpestando la lettera e lo spirito delle loro sagge ed equilibrate costituzioni (1 ).

Inutile tentare di reagire, l’UE è affetta dal male radicale del “ deficit democratico” (2 ). Qui in genere tra i detrattori dell’Europa che lamentano la “ chiusura “ delle sue istituzioni si realizza una frattura tra conservatori e utopisti: i primi sostengono che la debole e solo accennata sfera pubblica europea non può, nel medio periodo, sostenere processi di partecipazione più esigenti e quindi consigliano di evitare passi in avanti troppo energici e di continuare a valorizzare la “ democrazia” negli Stati (3 ), i secondi invece ( non sempre in buonafede) evocano giuramenti della pallacorda con la trasformazione del Parlamento europeo ( che ricordiamo ha una maggioranza non più di centro- sinistra) in una assemblea costituente che scriva le pagine di un nuovo inizio per l’Unione (4 ).

Non è questo il luogo per trattare compiutamente queste semplicistiche ricostruzioni; vorrei qui sottolineare che una visione del genere porta sistematicamente a trascurare gli appuntamenti chiave dell’agenda europea. Si rischia non solo di non cogliere le ambivalenze che – quasi sempre- accompagnano i processi di governance dell’Unione che si stabilizzano ( se riescono a farlo) solo nel corso di anni e dopo negoziati multilivello certo più complessi di un semplice diktat di Bruxelles sui virtuosi Stati nazionali, ma anche di rifiutare per pregiudizio ideologico anche le opportunità che ( talvolta) le iniziative della Commissione offrono di rilancio e di ammodernamento dei sistemi di protezione sociale in una prospettiva autenticamente a dimensione continentale. Con l’Unione a 27 l’immagine di un garantismo costituzionale radicato nei singoli paesi aggredito ab externo dalle sortite degli organi sovranazionali finisce con il diventare grottesca, visto che sono proprio alcuni paesi, in particolare quelli dell’est, che sono oggettivamente all’attacco ( diretto e indiretto) ai sistemi di welfare di altri membri dell’Unione non “ attraverso” politiche specifiche, ma attraverso l’ “inerzia” di Bruxelles che ancora non è riuscita ad imporre linee comuni di definizione di regole “ di base” valide in tutto il vecchio continente sia nell’ambito del diritto del lavoro che nel settore della sicurezza sociale (5 ).

Un punto di vista “ europeo” non è, quindi, il risultato di una operazione illuministica che costringa cittadini radicati nelle loro sfere pubbliche nazionali a trasformarsi in appartenenti ad un demos sovranazionale evanescente, ma esprime l’esigenza oggettiva e razionale di difesa e rilancio di politiche garantistiche non più tenibili nei confini nazionali. Tedeschi, francesi, spagnoli o italiani ( che hanno una copertura costituzionale del welfare, anche se molto diversa tra loro) hanno un interesse impellente ad interrogarsi su quali siano i codici del lavoro e previdenziali in vigore in Polonia o in Romania e a chiedersi se possano essere realizzati “ minimi” di trattamento validi ovunque, pena l’inevitabile “decadenza “ dei loro sistemi, aggrediti progressivamente ( anche solo indirettamente) dall’asimmetria tra un mercato alla cui “ unicità” nessuno può ormai rinunciare e la debolezza delle politiche sociali che si sanno muoversi effettivamente su di un livello sovrastatale (6 ).

I

noltre l’approccio “Commissione europea versus stati nazionali” porta a misconoscere i luoghi già sperimentati del dialogo orizzontale multilvello che, in specie nell’ultimo periodo, sembrano sempre di più affollati e attivi con la partecipazione “ ibrida” dei sindacati, delle associazioni, delle ONG, delle Regioni, ma anche degli Stati, dei Governi e dei Parlamenti.

Che fare del Green paper sulla “ modernizzazione del diritto del lavoro”?

Quel che è accaduto al PE in questi giorni testimonia di come sia necessario cogliere tutte le aperture della “ governance “ europea senza apriorismi dogmatici.

Il forum lanciato dal GP della Commissione europea sulla “ modernizzazione del diritto del lavoro “ ha visto la partecipazione straordinaria di centinaia di soggetti, istituzionali o provenienti dalla società civile, così come della stessa Accademia o di reti professionali come le associazioni dei magistrati (7 ). Si tratta di un materiale ricchissimo(8 ) e in molti casi di ottimo livello, un cantiere di riflessioni sul destino del diritto del lavoro e dello Stato sociale che rappresenta un prezioso deposito di conoscenza e di “ autochiarimento” della sfera pubblica europea insperato ed anche inatteso ( qualcosa di analogo sta avvenendo nel Forum su GP sui diritti dei consumatori).

Orbene allorché di questo tema si è discusso al PE, il relatore polacco ha platelmente semplificato quanto emerso nel Forum ( e quanto proposto dalla Commissione ) in una linea di “ liberalizzazione totale” del settore, portando alla netta e dura dissociazione dei maggiori gruppi parlamentari europei e degli stessi organi di Bruxelles (9 ). L’episodio dimostra come alcuni Stati come la Polonia o la Repubblica Ceca siano schierati apertamente contro la Commissione e che ancora ci troviamo in una situazione nella quale ogni decisione è possibile, in una fase nella quale il dibattito raccolto nella sfera pubblica continentale va interpretato e messo coerentemente in opera.

Si potrebbe trarre dalla scontro di Strasburgo anche conclusioni del tutto errate: poiché emergono spinte non proprio rassicuranti allora tanto varrebbe non fare più nulla e lasciare il GP ( e il materiale e i progetti che ne sono scaturiti ) alla critica roditrice dei topi; gli Stati più garantistici si terrebbero le tutele che già hanno, inutile e pericoloso rimetterle in discussione. Non vogliamo ripeterci: è questo il piano inclinato- che si salda nello stato di inerzia dell’Unione con l’arroccamento nella gelosa difesa delle prerogative e delle scelte nazionali- che può portare a “ normalizzare” il caso europeo , a dismettere quel “ progetto europeo “ che- seguendo Joseph Stiglitz- ha, al suo cuore, giustizia sociale e rispetto dei diritti fondamentali (10 ). La Commissione ha gettato un sasso nello stagno; anche se in verità si trattava di un ciotolo molto leggero, l’acqua si è increspata permanentemente . Occorre accettare la sfida ed imporre che alcune, singole, misure di grande razionalità e sensatezza della Commissione siano portate a termine, in particolare la proposta di estensione dei diritti fondamentali a tutte le forme contrattuali e al lavoro autonomo “ economicamente dipendente”. Si tratterebbe di un importante passo ( anche simbolico) verso la costruzione di minimi di trattamento ( ex art. TCE) validi per tutti i paesi europei, politica che sino ad oggi sembrava fuori l’orizzonte concreto dell’Unione, ma che il “ gesto” della CE ha imposto all’agenda europea. Peraltro qui si discute di regole “ minime “ uniformi che valgono come rete di salvaguardia per tutti; il che non esclude che singoli paesi che intendano approvare una tutela più esigente del lavoro autonomo eterodiretto possano eventualmente farlo (11 ). E’ quindi incomprensibile l’ostilità che alcune forze della “sinistra della sinistra” verso una tale soluzione che non impedisce( in linea puramente teorica visto che sul punto non esistono i necessari consensi né nel mondo politico né in quello accademico) all’Italia di procedere a quella operazione di unificazione di tutti i contratti “ di lavoro” sotto l’ unico contenitore di una nuova “ supersubordinazione” proposta nell’ultimo periodo da Fiom, Rifondazione e altri.

Il nuovo appuntamento: verso la flexicurity?

Si è giustamente criticato il GP sul diritto del lavoro per avere lanciato un dibattito sul tema, separandolo dagli aspetti legati al welfare state , pur assumendo il documento come prospettiva la cosiddetta flexicurity, cioè una strategia di compromesso tra le esigenze di flessibilità ( per le imprese, ma anche per i lavoratori) con quelle di sicurezza e protezione sociale. Una vecchia lezione che ci viene dall’Europa ( sin dai tempi del Rapporto Supiot del 1999) è quella di non separare la tutela nel contratto con la tutela nel mercato, i diritti tradizionalmente appannaggio del lavoro dipendente con i nuovi diritti ( come il basic income o la formazione permanente e continua) del cittadino laborioso.

Tuttavia sul fronte della flexicurity le difficoltà nel procedere sono ancora più gravi che nel settore del lavoro, essendo le competenze nazionali più salde ed univoche. Qualcosa, più che altro sul fronte preliminare della raccolta di dati, si è realizzato solo attraverso i tanto discussi processi della open method of coordination.Si è così partiti da molto lontano, cercando di definire punti di convergenza molto generali e certamente ancora molto ambivalenti: i 4 punti sui quali esiste un qualche accordo sono:

• Flexible contractual arrangements (both from the perspective of the employer and the employee) through modern labour laws allowing for sufficiently flexible work arrangements and reducing labour market segmentation and undeclared work. The link between productivity and wages is part of such arrangements.
• Active Labour Market Policies (ALMP) which effectively help people to cope with rapid change, unemployment spells and transitions to new jobs
• Reliable and responsive lifelong learning (LLL) systems to ensure the continual adaptability and employability of workers. Financial and other incentives should be reviewed to achieve a breakthrough. EU funding should strongly support these enhanced efforts.
• Modern Social Security systems which combine the provision of adequate income support with the need to facilitate labour market mobility. This includes the removal of all restrictions on the mobility of workers within the EU.

Non è di certo moltissimo, ma in un successivo report redatto da 7 esperti nominati dalla Commissione ( tra questi l’italiano Tito Boeri) e presentato in una riunione con oltre 400 rappresentanti sindacali e delle ONG il 20.4.2007 è cresciuta l’enfasi sugli aspetti concernenti le scelte lavorative, il sostegno al reddito nei periodi di transizione tra lavori, la formazione permanente e la qualità dei servizi sociali, segno di una maggiore penetrazione nella discussione degli elementi garantistici e della tematica dei “ nuovi diritti” (12 ).

E’ prevista per Giugno una comunicazione della Ce sul tema ( un nuovo GP?), in vista dell’adozione di “ principi generali” comuni dell’UE entro la fine dell’anno.

Credo che uno dei limiti più marcati di queste iniziative della Commissione stia nell’evitare di trattare le proposte e i suggerimenti avanzati anche in termini di rispetto di “ diritti fondamentali”, ignorando il Bill of rights di Nizza utilizzato da ben tre sentenze della CGCE ( oltre che dai giudici nazionali di moltissimi paesi ) e persino dalla Corte di Strasburgo che ha menzionato anche le sue “ spiegazioni”. Recentemente ( 15.3.2007) il PE a larghissima maggioranza ha rilanciato la Carta di Nizza proponendo un monitoraggio generalizzato di tutte le politiche statali e nazionali alla luce delle sue disposizioni (13 ). Indubbiamente è questo un atteggiamento inaccettabile della Commissione che, ricordiamo, sin dal Marzo del 2001 ha dichiarato di voler assumere, come barra per il proprio operato, proprio la Carta di Nizza. Infatti, una volta che si tenga in adeguata considerazione la Carta, è ovvio che non tutte le soluzioni diventano possibili, essendo gli Stati e l’unione tenuti a salvaguardare quanto meno “ il contenuto essenziale “ dei diritti solennemente proclamati nel 2000 (14 ).

Comunque, lasciando da parte questo aspetto, il disegno della CE mostra una notevole ambizione e progettualità: se verrà messo in atto con rigore potrebbe indurre paesi come l’Italia che ( insieme alla sola Grecia) non ha alcuna forma di protezione universalistica del reddito e offre un sistema di tutela del diritto alla formazione permanente e continua totalmente inadeguato a prendere drastici provvedimenti. Ma la rete di associazioni della società civile ( e dei movimenti ) è pronta a recepire questa sfida ( almeno in termini di interlocuzione critica) o vorrà prendere per buono il titolo “ oscurantista” di un articolo di un quotidiano della sinistra radicale , quando uscì il primo GP : “ dopo la Bolkestein, la flexicurity” difendendo così a spada tratta l’arcaico, paternalistico, burocratico, selettivo ( escludente i già esclusi) ed inefficiente welfare nostrano?

1. Cfr. i documenti di Attac e i ripetitivi articoli di Le monde Diplomatique sull’Europa
2. Per una trattazione interessante e non tradizionale del tema del “ deficit” vedi in genere i contributi ospitati nel sito norvegese Arena e da ultimo E. Erikesn J. Fossum “ Europe in trasformation “ Recon WP n. 1\2007
3. V. il capitolo sull’Europa di “ Diritto e secolarizzazione “ di E. W. Böckenförde, Bari 2007
4. V. la posizione del GUE sul rilancio del processo costituente in Europa
5. V. G. Arrigo “ La nozione di sicurezza sociale nel ( dormiente) Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa “ to in corso di pubblicazione
6. Cfr. S. Giubboni e G. Orlandini “ La libertà di circolazione in Europa”, Bologna 2007
7. Il documento dei giuslavoristi italiani e quello della Associazione dei magistrati europei Medel sono leggibili nel sito www.europeanrights.eu
8. Sul GP v. anche la newsletter del C.R.S. di Febbraio 2007
9. Cfr. il resoconto di C. Casalini sul Manifesto del 11.5.2007
   10) J. Stiglitz “ La missione dell’UE nel mondo di domani” in Repubblica 16.4.2007
   11) Per una critica del programma “ monista” di unificazione dei “ lavori” in un unico contenitore v. G. Bronzini “ Generalizzare i diritti generalizzare la subordinazione?” in Democrazia e diritto n. 2 \2005 ed anche S. Bologna “ Dobbiamo rallegrarci se i lavoratori autonomi spariscono?2 In Giornale dir. lav. rel. ind. ,n. 3 \2006
   12) Tutti i documenti su questo dibattito si possono leggere nel sito della EES , european employment strategy
   13) La risoluzione e le ultime sentenze della CGCE e della Corte di Strasburgo sono leggibili nel sito www.europeanrights.eu
   14) V. ( a cura di G. Bronzini e V. Piccone ) “ La Carta e le Corti” , Taranto 2007