"Qualcosa di nuovo sembra effettivamente muoversi negli ultimi mesi: il Parlamento europeo mostra una ripolitizzazione dello spazio comunitario in tutte le sue ultime decisioni. Mi pare sia significativo che siano veramente in pochi oggi a riproporre la tesi dell’assenza di un demos europeo: persino chi si batta tanto energicamente per il no al Trattato, lo fa -quasi sempre- in nome di un’altra Europa, non per la conservazione sterile e reazionaria di antichi steccati nazionali, poco importa se nobilitati con argomentazioni di tipo costituzionale"

Parlare qui a Bruxelles del Trattato che introduce la prima Costituzione dell’Europa, delle sue luci e delle sue ombre, mi permette di individuare senza reticenze la prospettiva entro la quale si deve giudicare l’esito (ancora per la verità incerto) “costituzionale” di quella lunga fase che si è aperta- almeno da un punto di vista ufficiale- con il Consiglio di Colonia, che decise la convocazione della prima Convenzione nel 1999.

Siano qui a Bruxelles più vicini (anche per clima ideale) ai luoghi ove vengono elaborate e stampate le riviste che hanno in questi anni imposto un profondo rinnovamento nella teoria costituzionale: la Common law market review", l’"European law journal", la "European law review", siamo qui più vicini a Centri di elaborazione aperta e progettante sul futuro europeo, come la berlinese Università Humbolt o la norvegese Arena ( anche l’Istituto europeo di Fiesole, benché fisicamente in terra toscana, è per fortuna sotto stretto regime accademico nordico) ed infine a quella Corte del Lussemburgo che ha agito sin dagli anni 60 come levatrice di un’Europa federale.

Qui non sento la pressione della troppo spesso irrigidita accademia italiana (salvo coraggiose, ma rare eccezioni) ancora, in genere, ferma in preistorici dibattiti “sostanzialistici” sul concetto di popolo e sulla centralità decisionale dei parlamenti nazionali, dibattiti presenti per la verità anche in altri paesi, ma da noi dilaganti e, soprattutto, rivestiti da un’aura - del tutto impropria- da ultima difesa del costituzionalismo morente. Mentre finalmente il “metodo costituzionale” si accinge a misurarsi con una costellazione di fenomeni e di istituzioni che trascendono la consueta e consolidata dimensione nazionale e quindi ad espandere le sue potenzialità civilizzatrice, i cantori del “ mondo com’era” pretendono di istituire limiti invalicabili e di confinare il pensiero garantista nell’orizzonte omogeneo di una cultura nazionale (1). Peraltro la chiusura verso ogni innovazione istituzionale si coniuga in genere con il ritorno ad un positivismo di stampo ottocentesco e pre-weimeriano che occulta il ruolo dell’interpretazione costituzionale e conduce a leggere le norme dei Trattati e europei e persino quelle del Testo ipercomplesso siglato a Roma il 29 Ottobre 2004 come se fossero disposizioni sulla lunghezza delle zucchine o sulla grandezza delle prese elettriche, nell’utilizzazione dogmatica e rigida di concetti nati e sviluppati in contesti nazionali per descrivere la realtà di ordinamenti del tutto diversi.

Non mi riferisco, ovviamente, alla dottrina giuslavoristica, anche italiana, per la quale le nuove opportunità offerte dall’esperienza comunitaria sono state da sempre esplorate a fondo facendo buon uso in via ricostruttiva di quel pluralismo interordinamentale che è il cuore del moderno diritto del lavoro, che ha saputo a tempo debito afferrare i nessi tra produzione di norme interstatali- statali- costituzionali e internazionali e, adesso sopranazionali (2).Converrà per discutere adeguatamente dell’oggetto del nostro incontro “il Trattato che istituisce la prima Costituzione “dell’Unione rivolgerci prioritariamente alle analisi e alle elaborazioni del cosiddetto “nuovo costituzionalismo” , quella variegata scuola di diritto pubblico che- proprio per tentare di fermare i caratteri originali ed inediti del diritto europeo- sta mettendo in discussione in modo fruttuoso i concetti ed i paradigmi tradizionali della giuspubblicistica continentale otto-novecentesca, dalla nozione di “sovranità” a quella di “popolo”. Questa scuola privilegia, a ragione, gli elementi dell’ordine giuridico europeo che già trascendono i confini del diritto internazionale e legittimano l‘adozione di un metodo costituzionale per ricostruire e “mettere in forma” le istituzione e il diritto dell’Unione . Dai nuovi concetti di “sovranazionalità” e di “ tolleranza costituzionale” all’idea di una “ federazione costituzionale “ già in atto o di “ società costituzionale in formazione” sino al radicamento in capo ai “ cittadini europei” della cosiddetta “ Kompetenz-Kompetenz” (il potere di ultima istanza di decidere sulla natura di un dato ordinamento) questa scuola, pur nel pluralismo delle posizioni, ci spiega innanzitutto che natura l’Unione ha acquisito in cinquant’anni di costante evoluzione ed indica il terreno sul quale è realistico oggi agganciare una proposta compiuta di democrazia autentica ( e sociale) per l’intero vecchio continente (3).

Per capire sino che punto è arrivato con il Trattato il processo di costituzionalizzazione dell’Europa occorrono, insomma, strumenti più duttili e comprensivi delle obsolete cartine di tornasole dei paradigmi tradizionali utilizzando le quali si ottiene solo risposte univoche e a tutto tondo- diritto nazionale versus diritto internazionale, metodo intergovernativo o metodo sopranazionale ecc. Seguendo il recentissimo Habermas l’Occidente diviso (4), solo un’analisi di tipo funzionale è invece qui appropriata, nel senso che su di un terreno post-nazionale si dovrebbe stabilire quanto e in che limiti vengono assolte le funzioni (anche se con metodi e categorie nuove) proprie del costituzionalismo moderno: divisione dei poteri, tutela dei diritti fondamentali in tutta la loro ampiezza , istituzionalizzazione di forme di responsabilità politica e sociale. Può certamente servire un’analisi di tipo comparativistica -alla Pizzorusso per intendersi (5)- che cerca di cogliere le linee di avvicinamento del sistema comunitario agli Stati costituzionali, ma va precisato sul punto che queste linee ricomprendono e non escludono i sistemi costituzionali nazionali.

Come la scuola berlinese del “multilevel constitutionalism” insegna da tempo (6) è nell’integrazione reciproca tra sistemi costituzionali diversi, in una costituzione integrata (7), che queste funzioni sono in qualche modo soddisfatte (anche se in alcuni ambiti - come diremo- meglio che in altri). Lo Stato comunitario come lo ha chiamato Andrea Manzella (8) ricomprende sotto di sé quelli nazionali che difficilmente potrebbero ritrovare una loro autonoma linea di ricostruzione : i referendum in corso o le ratifiche parlamentari sul Trattato non hanno affatto per tema il dire si o no all’Europa, ma quali cambiamenti sono oggi necessari ed anche possibili per dare un miglior significato ad un intreccio costituzionale già da tempo consolidato. La “costituzionalizzazione” dell’Unione va quindi vista come un processo pubblico in continua costruzione, come progetto di ammodernamento e di rilancio di quelle linee profonde che ancora solcano la società europea (riconoscibili in gran parte delle Costituzioni nazionali), il suo modus vivendi la cui saldatura in una cornice sopranazionale non si compierà di certo uno actu, come talvolta è avvenuto negli stati nazionali, dopo una rivoluzione(9).

Se è vero che esistono alcuni punti “sensibili “ nei processi di costituzionalizzazione (come ad es. le regole sugli emendamenti o i poteri dell’assemblea a mandato universale) è arbitrario privilegiarne solo uno a meno di incorrere negli apriorismi del “costituzionalismo in un paese solo”, per il quale una dinamica processuale come quella che connota l’evoluzione in corso nel vecchio continente è inafferabile; in Europa il processo è avviato da tempo, merita di essere perfezionato e riempito di contenuti garantistici più pregnanti, ma continuerà anche dopo l’approvazione di una Costituzione, necessariamente provvisoria. I giudizi su quel che potrà accadere se il Trattato sarà ratificato deve cogliere l’ambiguità comunque perdurante tra un “non più” (la pienezza dei poteri degli Stati nazionali) e il “ non ancora ( il sorgere e di una autentica Europa politica): sbaglia quindi anche un giurista di cultura molto raffinata come Giuliano Amato con l’immagine della moglie del soldato (tratta dal fortunato film di Neil Jordan), per cui rischiamo di esserci innamorati di una donna (la costituzione) che in realtà è solo un uomo (un trattato).

Le regole - come si dirà - sulla revisione sono solo uno tra i tanti criteri con cui giudicare il nuovo Patto tra europei, ma non assorbono ogni altra considerazione. Inoltre, e per questo la Costituzione è sopratutto un Progetto, andrà sempre più approfondito il substrato sociale e valoriale di questo nuovo soggetto. Per definire il modus vivendi europeo esistono solo elementi molto generali di sfondo anche se qualificanti: salute e sanità come beni pubblici,divieto della pena di morte, ruolo modesto del carcerario, accettazione dello stile multilaterale nelle relazioni internazionali- dal si alla Corte di Roma all’accettazione del protocollo di Kyoto- indivisibilità tra le varie categorie di diritti fondamentali ecc.. ma tale modello dovrà essere riprecisato e rilanciato. Ad esempio, in chiave polanyana (10)si può affermare che il telos dal punto di vista sociale dell’integrazione europea è la creazione di un welfare a livello continentale, ma contemporaneamente occorre, con sempre maggiore urgenza, una riscrittura delle caratteristiche e delle finalità delle politiche sociali, che tenga conto delle nuove modalità produttive e delle nuove esclusioni sociali (11). Non basterà per questo di certo una Costituzione, neppure se fosse ben più avanzata di quella licenziata a Roma in Ottobre.

Date queste promesse si può condividere il giudizio di cauta soddisfazione espresso del Parlamento europeo e della Ces (nel documento del 13.7.2004 con il quale il sindacato europeo si impegna a votare si nei referendum di ratifica), giudizio che corrisponde a quello delle riviste di diritto costituzionale di respiro continentale (12): abbiamo di fronte un “ bicchiere più mezzo pieno che mezzo vuoto”. E’ questo un passaggio necessario pur se - sotto molti aspetti- insufficiente, da mettere – non appena incassato – nuovamente in questione, una piattaforma “minima” per un’Europa federale, democratica e sociale che ancora non si può dire acquisita. Anche se il tema di oggi non è il si o il no al Trattato, il prevalere del secondo in qualche scadenza referendaria bloccherebbe il processo in corso chissà per quanto tempo, impedirebbe di incassare quei miglioramenti che il Testo offre, lascerebbe l’Europa con un sistema di regole concepite per un’aggregazione a sei stati , il che vuol dire paralisi e impotenza, anche in campo sociale. Pur condividendo alla fine molte critiche che al Trattato vengono mosse dalla sinistra più radicale, non credo sia giusta l’obiezione che con più forza viene oggi rilanciata.

Si tratterebbe di una Costituzione ottriata, fatta cadere dall’alto, sulla quale i cittadini non hanno avuto modo di esprimersi. Questa critica dimentica che il Testo è stato elaborato da una Convenzione, cui hanno partecipato in maggioranza rappresentanti del Parlamento europeo e di quelli nazionali, parlamenti che dovranno poi ratificare il Trattato ( basterà pensare al voto di quello di Strasburgo): in 18 mesi di dialogo con la società civile promosso dalla stessa Convenzione, chi ha voluto farsi ascoltare (come la Ces) lo ha fatto, spuntando notevoli risultati, sia pure in una logica di compromesso.

In una valutazione molto generale, è piuttosto evidente che il Trattato consolida in modo vistoso “ il sistema istituzionale europeo” pur non presentando nessuna particolare rivoluzione dell’esistente. E’ inutile comunque continuare ad esaminarlo con le cartine di tornasole tradizionali, persino utilizzando queste cartine il distanziamento dal “genere-Trattati” è molto marcato. E’ vero che le questioni della secessione e della riforma del Trattato sono risolte con soluzioni che sembrerebbero confermare una sostanza intergovernativa, ma il diritto alla secessione (di per sé in tensione con i principi federali) è esercitato in forma “negoziata” e la terza parte del Trattato può essere corretta in molte parti senza ripassare per una conferenza intergovernativa. Ma esistono ben più significativi elementi che ormai conclamano la posizione del “multilevel constitutionalism”: il principio di supremazia della legge comunitaria è ormai meta-regola scritta (cosa ben diversa da semplice criterio giurisprudenziale), la ripartizione rigida delle competenze che rafforza il controllo di costituzionalità sulla loro eventuale violazione, l’espansione dei fini e degli obiettivi non economici, l’inclusione del Bill of rights nel Trattato che darà l’avvio ad un controllo di costituzionalità diffusa, il principio della cooperazione leale tra Stati e Unione. Questi elementi, sul piano di una pacata ed anche prudente analisi comparativistica, ci inducono ad affermare che ci avvicinano moltissimo ad un ordinamento costituzionale, ancorché post-nazionale e multilivello (13).

Ulteriori elementi positivi sono la razionalizzazione dei Trattati e loro maggiore comprensibilità, l’affermazione della regola della maggioranza qualificata e della codeterminazione del Parlamento europeo come criterio ordinario, salvo tassative eccezioni, l’introduzione di una. Presidenza stabile che superi le oscillazioni del sistema semestrale, la creazione di un” Mister politica estera”, la previsione di inedite forme di collaborazione tra Parlamenti nazionali e parlamento europeo, il riconoscimento dei poteri “costituenti”dei cittadini con l’art. 1.47, la “costituzionalizzazione” dell’ open method of coordination e del dialogo sociale come modalità non maggioritarie e integrative dei circuiti parlamentari di regolazione giuridica.

Per contro vanno registrati ancora troppi casi di voti all’unanimità, soprattutto in materia sociale, l’introduzione di un anacronistico freno di emergenza in capo ai singoli rami dei Parlamenti nazionali su materie scottanti come l’immigrazione, il mantenimento, come detto, di regole di modifica della Costituzione che premiano gli Stati (non adeguatamente compensate dalle “passerelle” e dalla previsione per cui di norma il cambiamento sarà preceduto da una Convenzione).

Scendendo più nel particolare è veramente ottima tutta la prima parte del Testo, che supera forse anche le più ottimistiche previsioni all’inizio dei lavori della Convenzione . Molto significativa è la riscrittura dei “valori “ all’art. 1.1: compare finalmente l’uguaglianza (oltre alla dignità che è in effetti la fonte da cui derivano molte prerogative a carattere sociale della Carta di Nizza), si aggiunge che la società europea è fondata – tra l’altro - sulla non discriminazione, sulla solidarietà e sulla parità tra uomini e donne; il governo italiano non è riuscito a togliere, nonostante il suo nobile impegno, il riferimento alla tolleranza.

Non è ben chiaro se anche questi ultimi siano propriamente “valori” fondativi dell’Unione , ma non vi sono forti ragioni per dubitarne posto che l’articolo parla genericamente di “ valori dell’Unione” e che il secondo elenco sembra una specificazione del primo. L’art. 1.59 definisce “ qualora esiste un evidente pericolo di violazione dei valori di cui all’art. 1.2” una specifica procedura per mettere in mora lo Stato responsabile, che può anche concludersi con la sospensione dei suoi diritti nell’ambito dell’Unione, compresi quelli di voto. Pertanto l’estensione dell’elenco dei valori di riferimento a principi che sono storicamente connessi con la creazione e lo sviluppo dello Stato sociale in Europa non è meramente simbolica, una sorta di abbellimento semi- letterario delle vecchie regole sul mercato comune e sulla libera concorrenza, ma ha un riscontro operativo in ulteriori norme che –almeno in potenza- costituiscono un saldo presidio di quei valori.

Fortemente innovativo e giustamente lodato nel già citato documento dei sindacati europei è l’art. 1.3 che riscrive gli “ obiettivi dell’Unione”: dopo questa riscrittura nel complesso i fini a carattere sociale sembrano oggi addirittura prevalenti rispetto a quelli tipici della originaria Comunità. L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà,sicurezza e giustizia senza frontiere interne ed in mercato unico nel quale la concorrenza è libera e non distorta”, ma si adopera altresì “per uno sviluppo sostenibile, basato su di una crescita economica equilibrata e un’economia sociale di mercato fortemente competitiva che mira alla piena occupazione ed al progresso sociale, un elevato livello di tutela e il miglioramento della qualità dell’ambiente”. Quindi una crescita economica (vedi il passaggio sull’economia sociale di mercato) non qualsiasi, ma orientata al rispetto dei vincoli di carattere ecologico, ambientalistico e soprattutto sociale. Anche se si è criticata l’espressione “ economia sociale di mercato” (14), sia per la sua indeterminatezza sul piano teorico, sia per la stretta connessione con un dibattito marcatamente tedesco, è evidente che la sua ratio è quella del contemperamento tra valori di efficienza economica e valori di giustizia sociale, contemperamento che rappresenta la base dei sistemi di welfare contemporanei.

A ciò si aggiungono all’art. 1.3 fini che propriamente derivano dal principio di solidarietà, che si espande in varie direzioni: l’Unione “promuove la coesione economica, sociale e territoriale, la solidarietà tra gli stati membri” ed ancora “combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra uomini e donne, la solidarietà tra generazioni”. Si è molto criticata in alcuni ambienti della sinistra radicale la parte dedicata al rapporto tra l’Europa ed il mondo: è vero che manca una norma simile al nostro art. 11, ma non sembra di poco conto affermare che l’Unione “contribuisce alla pace, al commercio libero e equo, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani.. nonché alla rigida osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle N.U.” Soprattutto l’ultimo passaggio della norma sembra rappresentare un’equivalente dell’art. 11, posto che l’ordinamento dell’ONU ha notoriamente abolito lo ius ad bellum.

Conclusivamente: al lettore e all’interprete non è lecito più inferire che le mete primarie dell’Unione siano quelle di carattere economico: l’Unione sembra avere un “ programma “ molto vicino a quello perseguito dagli enti politici a competenza generale, come sono gli Stati. Contro la troppo facile obiezione che queste affermazioni non correlate a solide politiche e a praticabili processi decisionali sono destinate a rimanere vuota retorica, si deve ricordare come le formulazioni più generali del futuro Trattato costituzionale avranno comunque una funzione di indirizzo interpretativo per la Corte europea del Lussemburgo, così come per il circuito giuridico diffuso dei magistrati “ nazionali” chiamati a giudicare della compatibilità degli ordinamenti nazionali con il diritto dell’Unione, un’opera ermeneutica da compiere alla luce dei principi ed obiettivi supremi dello stesso Trattato.

Così come nel passato il carattere limitato degli obiettivi dell’integrazione europea ha giocato non poco nella giurisprudenza della Corte europea (e a cascata in quella dei giudici del vecchio continente) ( 15), c’è da presumere che un riequilibrio tra fini economici e fini sociali- sia sul piano quantitativo che su quello qualitativo - dovrebbe portare a decisioni più vicine alle istanze garantistiche complessive dei cittadini.

Si è portata a buon fine - è questo segna una vittoria indiscussa della sinistra europea nel suo complesso- l’operazione di costituzionalizzazione della Carta di Nizza (che sino a metà della seconda Convenzione era ancora a forte rischio): le ripercussioni di questo passaggio potrebbero essere veramente rivoluzionarie. Del tutto incomprensibili mi appaiono le perduranti critiche alla astrattezza e genericità delle formulazioni del Bill of rights europeo e i timori che si possa alla fine registrare un arretramento dei livelli di protezione garantiti in alcuni stati nazionali. Circa il primo punto si deve rammentare che la disposizione dell’art.II.112 vincola comunque a rispettare il “contenuto essenziale” dei diritti e delle libertà della Carta; una certa vaghezza ( comunque di certo non inferiore a quella che connota tante Costituzioni dei paesi “ modello” del Nord Europa) sembra peraltro coerente con il carattere di meta-documento ( riassuntivo del patrimonio costituzionale del vecchio continente e al tempo stesso affermativo di alcuni tratti innovativi dell’esperienza dell’Unione) della Carta che deve misurarsi con una pluralità di sistemi protettivi.

L’opera di adattamento di un testo del genere alla fenomenologia dei casi sarà opera della giurisprudenza, nel suo complesso circuito che va dalle due Corti europee, alle varie Corti costituzionali nazionali ai giudici ordinari: sotto questo profilo la vaghezza è più una risorsa che un problema, consentendo quella apertura e quel dinamismo giurisprudenziale che aver scelto un modello completamente predeterminato (ad esempio quello tedesco) non avrebbe consentito. Comunque l’art. II.113 impone di interpretare il contenuto del Bill of rights europeo alla luce delle Convenzioni internazionali e del diritto dell’Unione, sicché le espressioni troppo generiche possono essere facilmente integrate con quelle della Carta dell’ONU o delle Carta sociali dell’Unione e del Consiglio d’Europa ( che il preambolo riconosce come fonti della codificazione avvenuta a Nizza). Ad esempio il diritto a condizioni di lavoro “ eque e giuste” ricomprende sicuramente il diritto ad una “giusta retribuzione”, così come il diritto di lavorare può essere declinato nel senso che si estenda al tradizionale “diritto al lavoro” e via dicendo.

Sempre l’art. II.113 afferma con molta nettezza il principio del trattamento di miglior favore (clausola di non regresso), sancendo l’irreversibilità del livello di protezione raggiunta nell’ambito degli Stati nazionali. Se non si volesse dirimere la questione solo in punta di dottrina (16) l’uso giurisprudenziale della Carta dei diritti dimostra già ampiamente che il testo europeo è utilizzato solo in bonam partem (del resto in ambito lavoristico la combinazione di fonti internazionali,comunitarie, nazionali e contrattuali per determinare il trattamento di miglior favore è prassi ormai consolidata). A dimostrarlo decine di conclusioni degli Avvocati generali, sentenze delle Corti europee ( persino di quella di Strasburgo), delle Corti costituzionali nazionali e dei giudici ordinari. Lo spettro che la Carta di Nizza possa essere impugnata per distruggere ciò che residua dei welfare nazionali sembra essere solo un crampo mentale di una teoria che è nata e si è sviluppata in un’ottica strettamente parlamentare e nazionale, ma non corrisponde né alle fonti normative, né ai dati di un’imponente “ law in action” che dovrebbero ormai aver per sempre fugato questa preoccupazione ( 17).

C’è anche da aggiungere che quattro anni di “anticipazione” giudiziaria della piena vigenza giuridica della carta di Nizza hanno dimostrato l’attitudine del Testo ad essere valorizzato nei più vasti campi, dalla privacy, al diritto alle ferie, dal diritto manifestare a quello ad una buona amministrazione, dalla questione delle intercettazioni telefoniche al gratuito patrocinio nelle cause di lavoro sino alle prerogative dei “ lavoratori-carcerati” e al divieto di licenziamento ingiustificato, tutte utilizzazioni ad adiuvandum per raggiungere il punto massimo di tutela del singolo, coinvolgendo pienamente e con risultati sicuramente garantistici l’intera materia sociale.

In ogni caso sul punto è intervenuta di recente una pronuncia del Tribunale costituzionale spagnolo (13.12.2004) che ha con grande efficacia argomentativa ribadito che i diritti protetti nelle Costituzioni nazionali non sono messi a repentaglio dall’introduzione di una ulteriore fonte di matrice europea di tutela, secondo il principio- stabilito nella stessa carta- del trattamento di miglior favore.

Le due clausole introdotte nell’originario testo della Carta di Nizza su iniziativa britannica, che rispettivamente distinguono tra diritti e principi e invitano i giudici a seguire i chiarimenti alla Carta licenziati dal Praesidium della prima Convenzione, non sembrano ostacoli di una qualche serietà al decollo di un circuito unitario e multilevello nella protezione del diritti fondamentali. Il loro effettivo significato è già stato ampiamente ridimensionato da parte della letteratura giuridica più autorevole (18).. Ai giuristi più aperti sono piuttosto evidenti gli effetti esplosivi del potere di disapplicazione in rapporto al Bill of rights europeo che verrebbe istituzionalizzato a Costituzione ratificata. Alessandro Pizzorusso e Valerio Onida di recente hanno giustamente – a tal proposito- parlato di un modello nascente di controllo di costituzionalità diffusa più simile a quello dei paesi anglosassoni che al nostro, gerarchico e accentrato (19). Già oggi il circuito comunicativo sui diritti fondamentali è strettissimo, ma potrà essere di molto approfondito dalla già annunciato coordinamento di ben 25 c.s.m., con migliaia di magistrati che si confrontano sulla base di un Bill of rights comune . Come non ricordare qui il miracolo per cui si è potuta trascinare la Gran Bretagna che non riconosce ai diritti economico-sociali il rango di diritti fondamentali ( al punto da non aver sottoscritto i relativi patti ONU del 66) nel gorgo di questa vicenda?

I veri limiti riguardano l’ultima parte della Costituzione. Anche se è incongrua l’affermazione che si siano volute costituzionalizzare le regole del mercato e della concorrenza ( perché la terza parte costituzionalizza anche norme che nascono come controlimiti di queste) è certo che la decisione di promuovere a norme costituzionali in sostanza tutte le disposizioni, anche di dettaglio, dei Trattati predenti è profondamente errata e che le parti “applicative “ delle prime due andranno quanto prima declassificate, come sino all’ultimo ha richiesto anche Giuliano Amato sulle pagine del Sole 24 ore.

Le “ politiche” riguardano senza alcuna considerazione della loro autentica natura “ costituzionale” le tradizionali aree del mercato interno, ma anche la politica economica e monetaria, le politiche sociali , l’ambiente, la sanità, l’energia ecc. sino allo spazio di libertà sicurezza e giustizia ed alla politica estera, spesso senza un razionale coordinamento tra i vari settori.

Nell’ambito del gruppo di lavoro sull’Europa sociale in Convenzione è prevalsa sin da subito l’opinione secondo cui le competenze già assegnate all’Unione fossero già molto estese e che il vero problema da affrontare per avvicinare l’idea di un welfare europeo non fosse un’espansione in sé delle attribuzioni ( salvo l’abolizione dei tradizionali tabù per l’intervento dell’Unione: sciopero, diritto di associazione e retribuzioni), ma il superamento dell’unanimità e un raccordo con le politiche monetarie ed economiche. Ma su questo non si sono raggiunti progressi: i tabù sono stati confermati, il voto all’unanimità rimane fermo nelle zone già previste in quanto tra le “ red lines” che il governo britannico ha voluto pubblicamente erigere contro il pericolo di una “ sovranità europea” rientrano anche le politiche sociali. Peraltro non sembra un gran temperamento la creazione di alcune “ passerelle”, cioè la possibilità di passare al sistema del voto a maggioranza senza dover ratificare un nuovo Trattato, già presenti nel Trattato di Nizza perché di difficile attuazione. Infine un raccordo generale tra politiche monetarie, economiche, fiscali e sociali rimane un obiettivo del futuro.

I settori sono quelli già regolati all’art. 137 TUE: miglioramento dell’ambiente di lavoro, condizioni di lavoro, sicurezza sociale e protezione dei lavoratori, protezione dei lavoratori in caso di risoluzione del rapporto, informazione e consultazione, rappresentanza e difesa collettiva degli interessi dei lavoratori e dei datori di lavoro, compresa la cogestione, condizione di impiego dei cittadini dei paesi terzi, integrazione delle persone escluse dal mercato del lavoro, parità tra uomini e donne riguardo le opportunità di lavoro e il trattamento sul lavoro, lotta contro l’esclusione sociale e modernizzazione dei regimi di protezione sociale.

La legge europea può incoraggiare la cooperazione tra Stati in vari modi, ma non può procedere ad armonizzare le rispettive legislazioni; può invece (salvo la lotta contro l’esclusione sociale e la modernizzazione dei regimi di protezione sociale) adottare “prescrizioni minime applicabili progressivamente”. In tema di sicurezza e protezione sociale,protezione in caso di risoluzione del rapporto, rappresentanza collettiva degli interessi ed integrazione dei soggetti nel mercato del lavoro, permane l’arcaico sistema dell’unanimità ma una “passerella” apre la strada per eventuali progressi. Retribuzioni, diritto di associazione e sciopero sono fuori portata per le leggi dell’Unione e si riafferma la facoltà degli Stati membri di definire i principi “fondamentali del sistema di sicurezza sociale” ; gli artt. III.203 e seguenti ripropongono il capitolo sull’occupazione del Trattato di Amsterdam con le ormai consolidate procedure che incoraggiano il dialogo sociale.

L’art. III.210 “costituzionalizza”, inoltre, il sistema del coordinamento aperto (OMC) per l’occupazione, il diritto del lavoro e le condizioni di lavoro, la formazione e il perfezionamento professionale, la sicurezza sociale, la protezione contro gli infortuni e le malattie professionali, il diritto di associazione e la contrattazione collettiva”: terreno per studi, pareri, scambio di informazione, promozione delle “ migliori pratiche “ ecc.

Ora tutto questo può sembrare povera cosa, ma un giudizio così netto è senz’altro prematuro soprattutto se vuole fondarsi sulle esperienze già compiute dall’Unione. Solo in questi ultimissimi anni le novità introdotte ad Amsterdam sono andate a regime e in genere tra i giuslavoristi il capitolo sull’occupazione viene valutato positivamente, se non altro per aver consentito di mostrare
alle parti sociali e a tutti gli Stati la varietà delle soluzioni, promuovendo in genere quelle di carattere più garantistico(20). Non esistono in realtà ancora riscontri degni di rilievo su come potranno evolvere i nuovi settori di intervento introdotti a Nizza (21). Comunque le politiche di coordinamento e quelle finalizzate ad emanare “prescrizioni minime” dovrebbero ricevere uno stimolo importante dalla nuova architettura, di cui si è parlato, dei valori e degli obiettivi dell’Unione e dall’applicazione giurisprudenziale della Carta di Nizza, così come l’equiparazione dei diritti socio-economici agli altri diritti della Carta legittima ora le deroghe necessarie per garantirli ai principi di libera concorrenza nell’ordinamento comunitario e in quello degli stessi stati nazionali e protegge dal fenomeno di progressiva infiltrazione del diritto commerciale di matrice sopranazionale in altri ambiti, soprattutto di natura sociale (22). Ma c’è certamente un problema di diversa velocità tra regole del mercato e della concorrenza che possano contare sui processi decisionali standard e a maggioranza qualificata e le regole del settore sociale, in genere sottoposte a procedimenti più lunghi, avvitati sull’unanimità o addirittura su strumenti di soft law.

Ancora non si può negare che rimanga uno stato di incoerente ripartizione di competenze: la politica monetaria già “federalizzata”, le politiche economiche in mano agli Stati ( e sottoposte solo al metodo del coordinamento), quelle di carattere sociale in una incerta zona di comproprietà tra Stati e Unione, il lavoro sempre più requisito nell’ambito sopranazionale. Il gruppo di lavoro sull’Europa sociale aveva suggerito varie e interessanti proposte, che peraltro si muovevano in un’ottica di necessaria gradualità ( ad esempio creando nell’ambito della Commissione una figura istituzionale di raccordo e di supervisione sull’insieme delle politiche economiche, sociali e fiscali), ma senza successo.

Altro buco nero che la Convenzione e poi la Conferenza intergovernativa non hanno risolto è la “questione rappresentativa” sindacale. Permane l’incertezza sui criteri di rappresentanza (aziendale, categoriale, confederale) e la mancanza di competenza sui presupposti della contrattazione: il diritto di associazione e la regolazione del conflitto sociale (in realtà l’Unione se procederà nell’esperienza federale si troverà a dover sciogliere questioni ben più spinose come lo statuto e le guarentigie del futuro PM europeo). I poteri attribuiti ai partner sociali sono addirittura eccessivi se confrontati con la realtà di cui dovrebbero essere espressione (i sindacati funzionano da equivalenti rappresentativi dei Parlamenti) .Vi è il pericolo che meccanismi come quello del coordinamento aperto e o del vertice trilaterale peggiorino la situazione con l’ingabbiamento e l’istituzionalizzazione del sindacato, che finirebbe per perdere quel grado di autonomia senza la quale non può apparire come genuina espressione di una mediazione più ampia e allargata rispetto a quelle delle rappresentanza politica (23).

Difficile fare oggi bilanci definitivi sul riassetto dei poteri nel vecchio continente che l’approvazione della Costituzione implicherebbe: non sembra possibile decidere sulla base solo di elementi di ordine testuale e normativo, troppo contraddittori e ambigui. Certo esistono due condizioni piuttosto esigenti perché i passi in avanti, ancorché timidi e comunque da rimettere in questione come meramente provvisori non appena il nuovo Trattato sarà approvato, che la Costituzione introduce funzionino in concreto.

La prima è che il Testo (soprattutto nelle prime due parti) sia “preso sul serio”; che lo si consideri come una piattaforma iniziale di un ordinamento federale, democratico e sociale ancora in fieri, ma che può offrire preziosi appigli già da subito per imporre anche fuori d’Europa un modello sociale europeo cementato dal rispetto dei diritti fondamentali nella loro accezione più ampia e comprensiva e da uno stile multilaterale e dialogico nel trattare le relazioni internazionali. Ciò non dipende solo da un buon funzionamento della parte della Costituzione qui commentata, ma dal complesso delle sue regole, da quanto gli elementi sovra-nazionali sapranno imporsi su quelli grettamente intergovernativi, da come la prima Costituzione del vecchio continente saprà essere interpretata per tenere aperto e proseguire il processo di “costituzionalizzazione”. Tale opera spetterà in primo luogo alla dottrina e alla giurisprudenza (soprattutto quella di ordine costituzionale) che dovrebbero riuscire a misurarsi con il nuovo Testo, così come il gruppo del Federalist e poi la Corte Suprema si misurarono con l’incerto avvio della federazione americana.

La seconda condizione – legata alla prima- è che l’opinione pubblica democratica europea sappia articolare della piattaforme garantistiche (25), capaci di dare senso e significato ai principi e ai diritti stabiliti nelle prime due parti ( e in verità anche di mettere in moto adeguatamente le politiche sociali della terza).Esistono più strade lungo le quali un’“Europa dal basso”- soprattutto su temi di carattere sociale può farsi strada: da quella già ricordata dell’accesso alla giurisprudenza continentale facendo valere il Bill of rights di Nizza, ai nuovi strumenti di partecipazione democratica diretta che la Costituzione oggi offre (art. 1.46) , sino alla forzatura delle procedure amministrative e di confronto istituzionale multilevel che nella Costituzione si sono, a ben vedere, moltiplicate (26). Ma esiste anche la possibilità che si ricorra allo strumento delle cooperazioni rafforzate (più facili nel nuovo Trattato), che un gruppo di Stati pionieri si incontrino in una innovativa strategia di carattere garantistico. Del resto i passi in avanti che il capitolo sociale dell’Europa ha conosciuto negli anni 90 sono da attribuirsi proprio al primo e fortunato esempio di cooperazione rafforzata, poi generalizzata ad Amsterdam.

Qualcosa di nuovo sembra effettivamente muoversi negli ultimi mesi: il Parlamento europeo mostra una ripolitizzazione dello spazio comunitario in tutte le sue ultime decisioni: forse non si tratta solo del segno di una maggiore divisione tra europei, ma della dimostrazione che davvero per tutti vale la pena di spendersi in arene post-nazionali. Mi pare sia significativo che siano veramente in pochi oggi a riproporre la tesi dell’assenza di un demos europeo: persino chi si batta tanto energicamente per il no al Trattato , lo fa-quasi sempre- in nome di un’altra Europa, non per la conservazione sterile e reazionaria di antichi steccati nazionali, poco importa se nobilitati con argomentazioni di tipo costituzionale. Nell’Occidente diviso (27) Habermas sottolinea ripetutamente l’importantissimo emendamento approvato all’art. 1 del Testo: la Costituzione è stata elaborata in nome dei “cittadini” del vecchio continente, pur dividendosi e contrapponendosi su quel Testo, questi non sembrano proprio voler rinunciare a questa loro rafforzata dimensione.

1) Il manifesto della cultura costituzionale conservatrice “ di sinistra” è sicuramente il saggio di Dieter Grimm “ Una Costituzione per l’Europa? “ in ( a cura di G. Zabrebelsky; P.P. Portinaro e J. Luther )“ Il futuro della Costituzione” Torino Einaudi 1996; più dialogico, ma sempre contrario all’idea stessa di una Costituzione europea per assenza di un demos europeo appare il costituzionalista tedesco in “ Il significato della stesura di un catalogo europeo dei diritti fondamentali nell’ottica della critica di una Costituzione europea “ in ( a cura di G. Zagrebelsky ) “ Diritti e Costituzione nell’Unione europea “ Bologna Laterza 2003

2) I due Manifesti for a social europe del 1996 e del 2000. Cfr S. Sciarra “ La Costituzionalizzazione dell’Europa sociale. Diritti fondamentali e procedure di soft law” “ in WP CSDLE “ Massimo D’Antona “ n. 24\2003; S. Giubboni “ Diritti sociali e mercato “ Bologna Il Mulino 2003; G. Arrigo “ Il diritto del lavoro nell’Unione europea “ Giuffrè, Milano 2001

3) Ci limitiamo a segnalare due fondamentali contributi alla teoria del multilevel constitutionalism, il primo di I. Pernice “ Multilevel constitutionalism and the Treaty of Amsterdam: european constitution making reviseted” in Common law market law review n.3\1999, il secondo di J.J. Weiler “ La Costituzione dell’Europa “ Il Mulino Bologna 2003. Per comprendere a fondo lo spirito innovativo di questa scuola e la sua influenza profonda sul pensiero costituzionale dell’intero continente si consiglia- come detto all’inizio- comunque la lettura degli ultimi anni della riviste Common law market review, European law review, European law Journal.

4) J. Habermas “ L’Occidente diviso” Laterza Bari 2005.

5) A. Pizzorusso “ Il patrimonio costituzionale europeo” Il Mulino Bologna 2002.

6) I. Pernice “ Multilevel constitutionalism in The europan Union” in European law review 2002, 511 ss.

7) I. Pernice La Costituzione integrata dell’Europa” in ( a cura di G. Zagrebelsky) “ Diritti e Costituzione… “ cit.

8) A. Manzella “ Lo Stato comunitario “ in Quaderni costituzionali n.2\2003.

9) Per una concezione della Costituizione europa come progetto v. P. Häberle “ Dallo stato nazionale all’Unione europea: evoluzioni dello Stato costituzionale” in Dir. pubbl. comp. ed eur.” n.2\2002 e P. Häberle ( 2003) “ Il giurista europeo di fronte ai compiti del nostro futuro costituzionale “ in www.luiss.it.sem.cost; V. AAVV ( a cura di G. Bronzini, H. Friese, A. Negri, P. Wagner ) “ Europa, costituzione e movimenti sociali “ 2003 Roma Manifestolibri e il volume monografico su “ Europe constituante? “ della rivista Multitudes Autunno 2003; G. Bronzini “ I diritti del popolo mondo “ 2004 Roma Manifestolibri.

10) Il riferimento è a K. Polanyi “ La grande trasformazione” Torno Einaudi 1974; V. S. Giubboni “ Diritti sociali e mercato “ cit.

11) Sul punto rinvio al mio “ The european social model and the constitutional Treaty of the European Unione” in ( a cura di C, Joerges, Bo Strath, P. Wagner) “ The economy as a Polity: the political constitution of contemporary capitalism” in corso di pubblicazione UCL Press 2005 London.

12) L’editoriale dell’European law review n.28\2003 “ A costitution whose bottle is definitely half-full and not half-empty”.

13) Per un’analisi più dettagliata rimando ai volumi ( a cura di F. Petrangeli ) “ Una Costituzione per l’Europa? “ Roma ediesse 2004 e ( a cura di F. Bassanini e G. Tiberi) “ La Costituzione europea” Il Mulino Bologna 2004; nonché a G. Bronzini “ L’Unione in mezzo al guado: l’accordo sulla Costituzione europea” in Questione giustizia n.6\2004.

14) C. Joerges e F. Rodl “ Social market economy as Europe’s social model? “ EUI Working paper n. 8\2004.

15) M. Luciani “ Diritti sociali ed integrazione europea” In Annuario 1999 “ La Costituzione europea” dell’ass. it. dei costituzionalisti italiani Padova 2000 Cedam.

16) M. Cartabia “ Commento all’art. 53” in ( a cura di R. Bifulco, M. Cartabia e A. Celotto) “ L’Europa dei diritti “ Bologna 2001 Il Mulino.

17) M. Cartabia “ La scrittura di una costituzione europea e i poteri dei giudici “ 2004 in www.associazionedeicostituzionalisti.it; A. Celotto “ L’efficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – rassegna giurisprudenziale 2001-1004” in corso di pubblicazione su Giurisprudenza italiana: per la tesi “ pessimistica” circa gli effetti della Carta v. U. De Siervo “ I diritti fondamentali europei e i diritti costituzionali italiani ( a proposito della Carta dei diritti fondamentali) “ in ( a cura di G. Zagrebelsky ) “ Diritti e costituzione…” cit.)

18) V. G. De Burca “ Fundamental rights and citizenship “ in ( a cura di B. De Witte) “ Ten reflections on the Constitutional Treaty for Europe” EUI Press Fiesole 2003; M. Cartabia “ la scrittura di una ...” cit.

19) A. Pizzorusso “ Una Costituzione ottriata “ e V. Onida “ Il problema della giurisdizione “ entrambi in ( a cura di E. Paciotti) “ La Costituzione europea: luci e ombre” Roma 2003.

20) S. Sciarra La Costituzionalizzazione dell’Europa sociale “” cit.; S. Sciarra “ The evolution of labour law: 1992-2003 general report) : rapporto redatto per conto della Commissione europea Marzo 2004; F. Bano “ Diritto del lavoro e nuove tecniche di regolazione sociale: il soft law” lavoro e diritto n. 1\2003.

21) Piuttosto pessimisti sul reale decollo dell’o.m.c. C. Joerges e F. Rodl in “ The social market economy as Europe’s social model? “ EUI WP n.8\2004.

22) O. De Schutter “La garanzia dei diritti e principi sociali nella carta dei diritti fondamentali “ in (a cura di G. Zagrebelsky) “ Diritti e costituizione …” cit.

23) Suoi gravi limiti del Trattato sul punto v. S. Giubboni e G. Orlandini “ Il conflitto collettivo nell’ordinamento comunitario “ in Democrazia e diritto n. 3\2004.

24) S. Rodotà “ I diritti del clandestino “ La Repubblica 11.8.2004

25) la campagna promossa da CGIl, ARCI, MD e altre associazioni sulla “ cittadinanza di residenza” è indubbiamente un caso esemplare di mobilitazione “ costituente “ da parte della sfera pubblica democratica europea.

26) cfr. G. Allegri “ I nuovi movimenti sociali nello spazio giuridico europeo” in Democrazia e diritto n. 12\2003; M.E. Wilkinson “ Civil society and the re-imagination of european constitutionalism “ in European law journal n. 9\2003.

27) J. Habermas “ L’occidente diviso” cit.