Gianni Arrigo*

I limiti del Libro Verde sono imputabili al "nuovo approccio" della Commissione ai diritti e alla Politica sociale. Tutto ciò che è "sindacale" e "collettivo" non trova spazio e valorizzazione adeguati

1.- Premessa

Con il Libro Verde “modernizzare il diritto del lavoro per rispondere alle sfide del XXI secolo", la Commissione intende “lanciare un dibattito pubblico nell’ UE al fine di riflettere sul modo di far evolvere il diritto del lavoro in modo tale da sostenere gli obiettivi della strategia di Lisbona: ottenere una crescita sostenibile con più posti di lavoro di migliore qualità”; il Libro Verde, si legge poco dopo, "esamina il ruolo che potrebbe svolgere il diritto del lavoro nel promuovere la ‘flessicurezza’ nell' ottica di un mercato del lavoro più equo, più reattivo e più inclusivo". Già da questo incipit è possibile intuire che la riflessione proposta dal Libro Verde ha per oggetto più che il Diritto del lavoro il funzionamento del mercato del lavoro e la migliore organizzazione del lavoro nell’ impresa. Per questi motivi esso dovrebbe essere letto e valutato non come un documento autonomo, dedicato al Diritto del lavoro, analogo ad altre riflessioni o altri studi, come quelli condotti in epoca recente -anche per incarico della Commissione- da studiosi o istituti di vari Paesi, e concernenti il "futuro" (o il presente, come fa pensare il termine "moderno") del Diritto del lavoro, sebbene come un elemento di una più ampia e complessa opera di elaborazione e "messa a punto" di politiche e strategie occupazionali, cioè come una fase di un processo che si compone di altri atti ed iniziative recenti della Commissione in materia di impiego. Il riferimento è, in particolare (iniziando dai documenti più recenti) al Programma legislativo e di lavoro per il 2007; all' Agenda per la politica sociale 2006-2010, che si inquadra nella Strategia di Lisbona con l' intento dichiarato, di (anche in questo caso) "modernizzare il modello sociale europeo' per la crescita e l' aumento dei posti di lavoro"; alla Comunicazione "sulle ristrutturazioni e l' occupazione. Anticipare e accompagnare le ristrutturazioni per ampliare l' occupazione: il ruolo dell' Unione europea", dove peraltro viene annunciato, insieme ad altri documenti settoriali, un "Libro Verde sull' evoluzione [e non già sulla modernizzazione] del diritto del lavoro"; al "patto europeo per la gioventù", e ad altri ancora. Sulla qualità dei documenti ora citati e sul loro apprezzamento da parte dei vari attori istituzionali e sociali nazionali ed europei sarebbe fuori luogo trattare in questa sede; basterà dire che i pareri espressi dal Comitato economico e sociale (CES), dal Comitato delle regioni, e dal PE non sono stati esenti da note di critica e di delusione. Queste considerazioni introduttive possono servire a considerare il Libro Verde come una prova ulteriore della debolezza propositiva e di un certo “disincanto” della Commissione. Altre considerazioni verranno svolte infra, nel § dedicato alle “conclusioni”.

2.- Aspetti positivi e potenzialità del Libro Verde

2.1.- Il Libro Verde della Commissione offre spunti di innegabile interesse ed altri, invece, di dubbia linearità e coerenza con gli stessi obiettivi di Politica sociale enunciati nella riveduta Strategia di Lisbona, oltre che con i principi e valori dell’ ordinamento comunitario nel suo complesso. Tra gli aspetti positivi dell' iniziativa della Commissione va segnalato anzitutto quello consistente nell' avvio di un ampio e approfondito dibattito che coinvolge direttamente gli attori istituzionali e le parti sociali ai vari livelli, sia nazionali che europee. A prescindere dalla correttezza o meno della metodologia adottata nonché della poca coerenza dei contenuti del documento con il titolo assai ambizioso (giacché, come si dirà tra poco, esso tratta ben poco di "diritto del" -e molto, invece, di "politiche del mercato del lavoro e della flessibilità") il Libro Verde costituisce un' occasione importante per i soggetti su menzionati, e in particolare per le organizzazioni sindacali dei lavoratori dei vari Paesi dell' UE, perché per la prima volta nella storia del processo di costruzione dell' Europa, e quindi per la prima volta in assoluto, pone a confronto -anche se attraverso il filtro della Commissione- su temi fondamentali della loro vita e della loro azione, soggetti di tradizione e cultura sindacale e giuridica assai diverse tra loro, la cui storia ed autonomia è in certi casi frammentaria o circoscritta in un ambito temporale di appena tre lustri, com' è il caso delle organizzazioni sindacali di ben dieci dei dodici Paesi dell' UE che hanno aderito all' UE tra il 2004 e il 2007. Il Libro Verde è importante perché può stimolare un dibattito -non limitato alle sole questioni poste dal Libro Verde- sui valori e sui principi del Diritto del lavoro e del sindacalismo europeo in una fase, come quella attuale, caratterizzata da una acuta "nazionalizzazione" non solo delle politiche sociali, e di crescita e di sviluppo dell' Unione europea, ma della stessa cultura dei diritti individuali e collettivi, dell' uguaglianza e della solidarietà, rispetto alla quale la riflessione, oltre che l' iniziativa del sindacalismo organizzato in ambito europeo e nei singoli Paesi, stenta a librarsi oltre le tematiche, i problemi ed i confini nazionali o locali.

2.2.- Il Libro Verde è un' occasione utile per gli attori sociali, politici e istituzionali dell' UE, per riflettere sul Diritto del lavoro, e quindi su quei diritti, principi e valori che costituiscono un elemento chiave del modello sociale europeo, concepito come segno d' identità della costruzione del mercato unico economico e monetario in uno spazio sovranazionale composto da ben 27 Stati membri diversi tra loro quanto a condizioni economiche, giuridiche e sociali. Questo "bisogno" di conoscenza e di riflessione viene formulato in un momento e in un contesto politico nel quale i sistemi nazionali di tutela e protezione sociale si mostrano più che in passato fortemente differenziati e frammentati, anche per effetto dell' ingresso nell' UE, fra il 2004 e il 2007, di dieci paesi transitati rapidamente da regimi statalisti a sistemi iperliberisti. La rapidissima sostituzione dello "stato sociale" con schemi privatistici non sembra aver prodotto gli auspicati, positivi effetti sulle condizioni di vita e di lavoro dei cittadini, ponendo interrogativi sulle possibilità e capacità di ravvicinare i sistemi di protezione sociale di alcuni Stati da poco membri dell' UE con quelli dei vecchi "soci" dell' UE.

Per la prima volta, dunque, nella storia delle iniziative e attività di studio e consultive delle istituzioni comunitarie, la Commissione invita a riflettere (vedremo poi se in modo metodologicamente corretto o no) sul ruolo che il diritto del lavoro potrebbe o dovrebbe svolgere in un sistema di relazioni sociali inserito in una libera economia di mercato e, quindi, sulla stessa tenuta del modello sociale europeo.

2.3.- Per le considerazioni appena espresse, il Libro Verde merita di essere letto partendo da due diversi punti di vista:

a) quella di un ordinamento sovranazionale che si basa su un sistema economico e monetario unificato a livello europeo, un sistema competitivo in ambito internazionale, ma carente sul piano della garanzia dei diritti sociali fondamentali (in particolare quelli collettivi);

b) quella della dimensione nazionale di ciascuno degli Stati membri. Il Diritto del lavoro, considerato nel suo complesso – come detto – presenta la caratteristica di essere costruito essenzialmente a livello nazionale, contando (tranne che per alcune materie più direttamente incidenti l’ autonomia e l’autotutela collettiva) su elementi derivanti dall'attività legislativa comunitaria, attraverso norme di armonizzazione e di coordinamento, e sul contributo (talora creativo) della giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Per questo motivo l'avvio di un ampio dibattito sulla funzione e gli effetti del Diritto del lavoro all' inizio del secolo XXI può costituire un' occasione importante per tutti i soggetti interessati, e in particolare per le organizzazioni sindacali ai vari livelli, nella parte in cui le invita a riflettere in modo ampio -e non solo, come in genere avviene, su tematiche settoriali o problemi contingenti- sul ruolo del Diritto del lavoro in una Unione europea più ampia (si v. in proposito il dibattito sui “valori europei nel mondo globalizzato”; COM(2005)0525): questa sarebbe insomma un’ occasione utile per riaffermare la necessità di un rafforzamento dei diritti individuale e collettivi dei lavoratori, per consentire loro di partecipare in modo più incisivo alle scelte economiche e sociali, per garantire alle persone escluse dal mercato del lavoro e dalla società un' esistenza libera e dignitosa che garantisca diritti di cittadinanza attiva.

L'impostazione del Libro Verde appare corretta sul piano formale: la Commissione intende effettuare un' ampia ricognizione di opinioni; quindi procederà alla stesura di un Lbro Bianco tenendo conto (della sostanza) delle medesime: del resto il Libro Verde è (o dovrebbe essere, teoria) un "documento a formazione progressiva", redatto con un "metodo aperto di elaborazione" (come si potrebbe dire parafrasando il MAC).

2.4.- Il Libro Verde della Commissione obbliga a riflettere anche sulla funzione che attualmente svolgono le amministrazioni pubbliche del lavoro e quelle giudiziarie, e sulla loro capacità di garantire effettività ai diritti individuali e collettivi. Esso permette di riflettere sui rapporti tra sindacato, "operatori" e "tecnici" del diritto del lavoro, sia sul piano scientifico che su quello pratico, coinvolgendo magistrati, avvocati, consulenti. Il Libro Verde offre l'opportunità di riflettere su cosa significa davvero "modernizzare" il Diritto del lavoro sul piano europeo, e come attraverso questa riflessione i sindacati nazionali e il sindacalismo europeo possano condurre un' opera di ricomposizione delle diverse culture e tradizioni giussindacali che li connotano.

3.- Limiti del Libro Verde

3.1.- Il Libro Verde presenta vari limiti, sul piano del metodo e dei contenuti. E' opportuno anticipare che la riflessione proposta dal Libro Verde parte da premesse e si fonda su parametri che, pur essendo offerti con pretese di obiettività, neutralità e realismo, sono al contrario condizionati da un preciso orientamento “ideologico”, che traspare dai seguenti punti:

a) il Diritto del lavoro, sarebbe in un certo senso "responsabile" delle performance negative del mercato del lavoro e dell'occupazione. Il sistema di diritti e garanzie che costituisce il nucleo del diritto del lavoro, e che sostanzia il "modello tradizionale" di tutela del lavoro subordinato, noto alla maggior parte degli ordinamenti nazionali e punto di riferimento del legislatore dell'UE nonché della giurisprudenza comunitaria, avrebbe contribuito a determinare l' incapacità del sistema economico di generare impieghi in quantità sufficiente e, soprattutto, di qualità adeguata agli auspicati obiettivi di crescita. Il Diritto del lavoro sarebbe insomma come un handicap fatale per l’ onesto fantino europeo impegnato nel Derby globale. Da qui la prospettata necessità di modificare (nel senso di deregolare o flessibilizzare), buona parte degli elementi basilari del Diritto del lavoro e, quindi, del suo sistema di tutele;

b) il Diritto del lavoro dovrebbe essere ri-orientato e adattato essenzialmente alle questioni dell' occupazione e al mutevole andamento del mercato del lavoro. In altre parole, la misura della "modernità" dei valori e dell' efficacia del Diritto del lavoro verrebbe principalmente (se non esclusivamente) non dalla sua capacità di tutelare i valori della persona, e quindi di avanzare in quella direzione (il ben noto “miglioramento nel progresso delle condizioni di vita e di lavoro”, ancora iscritto nel Trattato CE) ma dalla sua capacità di contribuire a creare un mercato del lavoro che renda possibili ampi margini di "coesione sociale", e quindi anche a costo di una “regressione” lungo quel piano inclinato di garanzie e tutele. Nel Libro Verde si parla infatti più di "inclusione nel -e di esclusione dal- mercato del lavoro", di flussi di entrata e di uscita dal e nel mercato, che di diritti del lavoratori, e/o di intensità/efficacia delle tutele prestate dall' ordinamento giuridico, specie nei Paesi di recente entrati a far parte del' UE, giacché tutto sembra poggiare sul concetto di "flessicurezza" (assunto come "orizzonte di senso" del Diritto del lavoro);

c) la dimensione e il profilo collettivo del Diritto del lavoro non sono adeguatamente considerati nel Libro Verde, non costituiscono oggetto di domande e di approfondimenti, se non in senso strumentale alla flessicurezza. D’ altra parte il Diritto del lavoro, nell' ottica del Libro Verde, è essenzialmente la disciplina del rapporto individuale di lavoro; è il diritto della prestazione individuale di lavoro avulsa da un contesto collettivo; è assai carente, infatti, l’ analisi della dimensione collettiva, dei diritti collettivi, dell' importanza del diritto di organizzazione e di contrattazione, dei diritti sindacali nei luoghi di lavoro, che sono elementi coessenziali del sistema di tutele e di garanzie del lavoro.

Tutto ciò che è "sindacale" e "collettivo" non trova spazio e valorizzazione adeguati nella "modernizzazione" del Diritto del lavoro proposta dal Libro Verde. Della dimensione collettiva e sindacale del Diritto del lavoro si tratta poco e/o in senso strumentale alle esigenze della flessicurezza, come se la dimensione collettiva dei diritti nell' ordinamento comunitario e nei sistemi giuridici dei Paesi membri dell' UE, specie quelli di più recente adesione, non meritasse un’ attenzione particolare, in quanto elemento fondante della democrazia dell' Unione europea, se non altro per verificare se sono garantiti quei diritti fondamentali enunciati in una serie di trattati e convenzioni internazionali anche risalenti, di Carte europee dei diritti, di direttive comunitarie (come quella sui Comitati aziendali europei, ad esempio) che meriterebbero di essere "modernizzate" per consentire un effettivo coinvolgimento dei lavoratori quanto meno nelle decisioni dell' impresa che più direttamente li coinvolgono (come promette la Comunicazione sulle ristrutturazioni), o che dovrebbero essere applicate correttamente, ed accompagnate da sanzioni realmente proporzionate e dissuasive in caso di violazione degli obblighi, negli Stati membri per assicurarne l' effetto utile (come la Dir. n. 2002/14, sui diritti di informazione e consultazione).

Certo, la contrattazione collettiva viene "nominata" e considerata nel Libro Verde, ma in funzione ancillare al buon funzionamento del mercato del lavoro e della flessicurezza, cioè come agile veicolo di quella "flessicurezza" che comunque deve intervenire nel rapporto individuale di lavoro;

d) i limiti dianzi evidenziati sono peraltro conseguenza del ricorso ad un metodo di analisi economica del diritto, piuttosto che al metodo giuridico: manca nel Libro Verde la consapevolezza della complessità del Diritto del lavoro e del suo contributo alla costruzione e al consolidamento del "modello sociale europeo". Più che di "modernizzazione” del Diritto del lavoro" il Libro Verde tratta di "modernizzazione delle politiche del mercato del lavoro";

e) dal Libro Verde traspare uno squilibrio tra le azioni volte a rafforzare il mercato e quelle dirette ad estendere e consolidare il "modello sociale europeo", sicché il Libro Verde sembra procedere in una direzione opposta alla cd. Strategia di Lisbona;

f) il Libro Verde parrebbe animato dall’ intento di costruire un “modello ideale” attraverso l’ assemblaggio di elementi di modelli o di esperienze nazionali disparate: il riferimento al "modello” danese, a quello olandese, a quello austriaco, nonché ad altri affiorati nel dibattito pubblico, più spesso giornalistico in epoca recente, e spesso non consolidati (singolarmente, invece, si parla sempre meno del modello svedese …), prescindono da dati e condizioni strutturali dei sistemi e contesti assunti a "modellini" da importare o trapiantare. Non sembra corretto prescindere da dati come quelli relativi alla popolazione attiva; al tasso di sindacalizzazione e alla forza delle Organizzazioni sindacali nei sistemi nazionali di Welfare (assai rilevante in alcuni Paesi del Nord Europa); al sistema contributivo e fiscale; al rapporto tra lavoro sommerso ed “emerso”; ad un sistema di ammortizzatori sociali coniugato ad una efficace tutela del lavoro; alla maggiore o minore presenza e diffusione delle PMI; al finanziamento del Welfare, del sistema educativo-formativo e della ricerca; al grado di diffusione ed efficienza dei servizi sociali; alle politiche di inclusione sociale; e, ultimo ma non meno importante, al funzionamento della giustizia del lavoro. Anche i riferimenti ai recenti provvedimenti in materia di lavoro del Governo spagnolo vengono assunti e citati in modo acritico, senza riferire cioè dei negativi e resistenti effetti, in termini di precarizzazione, prodotti dalle politiche di flessibilità adottate dai governi precedenti.

3.2.- Come anticipato, il Libro Verde parte da premesse non neutrali e da un approccio non realistico alla "modernizzazione" del Diritto del lavoro. Il Libro Verde sembra invece sposare, come si evince dalle prime frasi del documento, un’ ipotesi, per così dire, deterministica: "il ricorso a forme alternative di occupazione -si legge- potrebbe aumentare ulteriormente in mancanza di misure volte ad adeguare i contratti di lavoro standard in modo tale da facilitare una maggiore flessibilità sia per i lavoratori che per le imprese". Merita riflettere sull' invito -rivolto agli Stati membri- di "valutare ed eventualmente rivedere il grado di flessibilità previsto nei contratti standard per quanto riguarda i termini di preavviso, i costi e le procedure di licenziamento individuale e collettivo o la definizione di licenziamento abusivo". Questa "valutazione" sarebbe necessaria non solo ad evitare l' attuale segmentazione del mercato del lavoro fra "integrati" ed "esclusi", ma soprattutto a superare "l' evidente distanza tra i contesti giuridici e contrattuali esistenti, da un lato, e le realtà del mondo del lavoro, dall' altro".

In altri termini -sembra dire il Libro Verde- poiché la realtà e le norme giuridiche (di legge e contrattuali) seguono strade diverse, è pressoché inevitabile rinunciare a norme generali ed astratte, a principi, a diritti e garanzie generali perché in definitiva "il modello tradizionale del rapporto di lavoro può non essere adeguato a tutti i lavoratori assunti sulla base di contratti a durata indeterminata standard e chiamati a raccogliere la sfida dell' adeguamento alle trasformazioni e a raccogliere le opportunità della globalizzazione. Clausole e condizioni di lavoro eccessivamente protettive possono scoraggiare i datori di lavoro dall' assumere durante i periodi di ripresa economica. Modelli alternativi di rapporti contrattuali possono rafforzare la capacità delle imprese a sviluppare la creatività del loro personale nel suo insieme e a sviluppare i vantaggi concorrenziali". Da quanto affermato sembra doversi dedurre la sopravvenuta incapacità o inidoneità del "modello tradizionale" di lavoro basato su una (certa) stabilità e sul riconoscimento di (certi) diritti; questo sarebbe invero un modello che produce effetti negativi di cui, secondo il Libro Verde, gli stessi lavoratori cominciano a rendersi conto, se è vero che, come riferisce il Rapporto sull' Occupazione in Europa del 2006 (citato dal Libro Verde), "i lavoratori si sentono meglio protetti da un sistema di aiuti in caso di disoccupazione che non dalla legislazione che tutela l' impiego. Regimi di sussidi di disoccupazione ben concepiti, uniti a politiche attive del mercato del lavoro, sembrano costituire una migliore assicurazione contro i rischi connessi al mercato del lavoro".

Partendo da queste premesse, corroborate da dati assunti da studi ad hoc, ma non confrontati con altri, la Commissione dedica uno capitolo specifico (che per la sua importanza avrebbe meritato una più attenta trattazione) alle "transizioni professionali" che si chiude con due domande che sarebbe riduttivo definire “retoriche” (domande 5 e 6): se cioè non convenga "prendere in considerazione una combinazione di una normativa di tutela dell' occupazione più flessibile e di una ben congegnata assistenza per i disoccupati, sotto forma di compensazioni per la perdita di reddito (politiche passive del mercato del lavoro) ma anche di politiche attive del mercato del lavoro".

3.3.- In definitiva par che la Commissione voglia offrire alla riflessione non un modello ma una "politica" del lavoro che poggia fondamentalmente su una riduzione/flessione di tipo modulare (!) dei principi generali del Diritto del lavoro, come si evince dalla proposta di minori tutele (rispetto a quali, nei dodici Paesi di nuova adesione all' UE, e non solo quelli ?) all' interno del rapporto di lavoro e, in particolare, in caso di licenziamento o di contratto a termine: e ciò in cambio di una tutela "adeguata" in caso di disoccupazione (la cui determinazione deriverebbe da una sapiente combinazione tra politiche attive e politiche passive). In questo modo la nozione di flessicurezza si scioglierebbe nei suoi due elementi costitutivi, procedenti in due direzioni diverse: il primo, la flessibilità, incentrata sul rapporto di lavoro; il secondo, la sicurezza, non più interna al sinallagma contrattuale, non più intrinseca al rapporto di lavoro, ma conseguibile dal -e nel- sistema di tutela contro la disoccupazione, e ciò per liberare risorse economiche dell' impresa più proficuamente utilizzabili a favore di una gestione più flessibile della mano d' opera, che offra vantaggi competitivi. In questo modo rischierebbero di venir contraddetti gli stessi buoni propositi della Strategia di Lisbona: a voler essere surreali (ma non così tanto) si potrebbe affermare ad esempio che la formazione (il cui corrispondente obbligo del datore deriva, in molti ordinamenti nazionali, dal contratto di lavoro), considerata come un elemento fondamentale della Strategia perché stimola la competitività mediante la qualificazione e la conoscenza, potrebbe dismettere la sua (più costosa per l’ impresa) natura di diritto del prestatore di lavoro verso il datore di lavoro per diventare diritto ad una prestazione a carico del sistema di Welfare (…).

La riferita impostazione del Libro Verde suscita insieme perplessità e disorientamento, specie se confrontata con l' acquis giuridico e, diremmo, culturale dell' UE e con la storia stessa della Commissione. Ad essere messo in gioco (attraverso "modernizzazione") sarebbe un sistema di valori e diritti i cui elementi essenziali verrebbero a dipendere, in buona parte, da una variabile (ed oltretutto onerosa) politica assistenziale: tracce di questa impostazione potrebbero trovarsi in alcuni recenti strumenti comunitari, come la proposta del Fondo di Adattamento alla Globalizzazione, che, se letta come un primo passo lungo la linea di compensare fuori del rapporto di lavoro la mancanza di garanzie che da quest' ultimo invece tradizionalmente derivano, mostra una qualche ambiguità anche nei suoi aspetti positivi.

4.- Temi che potrebbero essere valorizzati

4.1.- Malgrado i limiti qui sopra segnalati, il Libro Verde è un documento utile per le Parti sociali, e in particolare per le Organizzazioni sindacali dei lavoratori ai vari livelli, perché le stimola ad una riflessione culturale finalmente più ampia ed approfondita sulla questione dei diritti (non solo) del lavoro, non limitata a problemi e a contesti nazionali, o solo su questioni legate al governo del mercato del lavoro, anche se di fatto è su queste che vuole esercitarsi il Libro Verde e, con tutta probabilità, anche il successivo Libro Bianco. I temi affrontati dal Libro Verde, al di là dei segnalati limiti di metodo e di contenuto (questi ultimi segnalati con precisione nel documento di CGIL,CISL e UIL), rivestono infatti una notevole importanza. E' proprio per questi motivi che alcuni temi dovrebbero essere particolarmente valorizzati; il riferimento è ai seguenti:

a) le cd. "transizioni" nelle situazioni lavorative, vale a dire il rapporto tra garanzie di stabilità dell' impiego -in particolare in caso di recesso- e i sistemi di protezione sociale, costituiti in particolare da strumenti di “ammortizzazione” sociale, così come l' "ammodernamento" degli strumenti di formazione professionale in chiave di sostegno alla professionalità del lavoratore e alla sua mobilità verticale e orizzontale, interna ed esterna;

b) la qualificazione del rapporto di lavoro subordinato, quanto meno alla stregua della recente Raccomandazione OIL sulla determinazione/qualificazione del rapporto di lavoro;

c) il controllo del lavoro sommerso, del lavoro nero, e del lavoro autonomo economicamente dipendente, e quindi la necessità di un apparato pubblico che controlli e sanzioni l' inadempimento dei legislatori e dei poteri pubblici nazionali/locali alle normative comunitarie, e che obblighi alla loro applicazione e rispetto chiunque operi nello spazio economico e giuridico europeo. Si tratta, in altri termini, di progettare e sviluppare meccanismi di cooperazione amministrativa rafforzata nell' UE, con speciale attenzione all' ispezione del lavoro e alla sua funzione di vigilanza e di controllo del rispetto delle normative del lavoro e della sicurezza;

d) in una riflessione che metta in risalto l' importanza di una "modernizzazione" (delle funzioni) delle diverse amministrazioni competenti nella tutela del lavoro (comprese le materie fiscali), dovrebbe trovare posto anche la cooperazione tyra organi giudiziari, posto che la tutela giudiziaria contribuisce a dare effettiva applicazione alle norme poste a tutela del lavoro in tutti i Paesi dell' UE, tenendo conto peraltro che nella creazione di uno spazio giudiziario europeo manca una cooperazione giudiziaria in materia sociale o del lavoro, così come in materia penale per i reati socioeconomici, fra i quali da sempre spiccano quelli di cui sono vittime i lavoratori.

5.- Rafforzare i diritti sociali e sindacali per consolidare il “modello sociale europeo”

5.1.- Le considerazioni dianzi esposte dovrebbero essere integrate da alcuni elementi basilari, uno dei quali riguarda direttamente il ruolo del sindacato a livello europeo e nei diversi Paesi dell’ UE. Sarebbe davvero importante che il sindacato, oltre a dare risposte puntuali alle sollecitazioni della Commissione (come in modo esemplare hanno fatto unitariamente CGIL,CISL e UIL) esprimesse una visione autonoma, tanto sul piano dei principi che su quello dei contenuti (non solo su quelli tracciati nel Libro Verde), valorizzando in senso evolutivo l' importanza del rafforzamento e del consolidamento del Diritto del lavoro nei diversi Paesi dell’ UE e a livello sovranazionale, anche per la costruzione e il consolidamento del modello sociale europeo, così come per caratterizzare più incisivamente sul piano sociale il processo di integrazione e di ampliamento dell' Unione europea. I referenti "naturali" di questo consolidamento sociale dell’ integrazione europea non mancano: essi si rinvengono nel catalogo di diritti fondamentali contenuto nel dormiente Trattato costituzionale dell’ UE, nelle Convenzioni dell' ILO, nei Trattati e Carte internazionali ed europee dei diritti sociali, nella giurisprudenza delle alte corti europee. In questa prospettiva, autenticamente europea, che mira a rafforzare il carattere democratico del processo di costruzione dell' UE, il sindacato e il sindacalismo, come soggetti e fenomeni collettivi nei quali si riconoscono lavoratori occupati e disoccupati, cittadini attivi e persone emarginate ed escluse, svolgono un ruolo preponderante e decisivo. E' difficile concepire il diritto del lavoro del secolo XXI senza la riaffermazione del ruolo essenziale del sindacato e dei suoi strumenti di tutela e autotutela. E' difficile concepire una "modernizzazione" del Diritto del lavoro nell' assenza e/o nella svalutazione della dimensione collettiva, e nella incompiuta e/o inadeguata formazione di un sistema di relazioni collettive a livello nazionale (per i Paesi neo-entrati nell' UE, ma non solo questi) e sovranazionale.

5.2.- Un altro aspetto riguarda la necessaria integrazione fra i principi e le nozioni basiche di mercato e di impresa, e i principi, i diritti e le garanzie proprie dei lavoratori e del sindacato. Questo processo di reciproca integrazione di valori e di regole dovrebbe avvenire tanto a livello nazionale, dove in genere non manca la strumentazione costituzionale utile a tal fine, quanto al livello sovranazionale mediante norme comunitarie che costruiscano un' adeguata disciplina giuridica a quel livello, e infine, possibilmente anche nello spazio transnazionale, dove il diritto sindacale si ferma al mero riconoscimento di diritti di informazione e consultazione dei rappresentanti dei lavoratori nelle imprese o nei gruppi di imprese transnazionali di grandi dimensioni: a questo livello, la cennata integrazione di principi e regole dell’ impresa e del lavoro può conseguirsi principalmente attraverso gli strumenti dell' autonomia collettiva, come peraltro auspicava la Commissione nella sua precedente Agenda sociale.

E' opportuno aggiungere che il sistema di tutela del lavoro e di regolazione del mercato del lavoro che può derivare dai due suddetti, e paralleli ambiti, quello nazionale e quello comunitario, attraverso la legge e la contrattazione collettiva, dovrebbe avere come necessario riferimento l' insieme dei diritti sociali universalmente riconosciuti e un sistema di diritti fondamentali che integri la cittadinanza dell' UE, come si evince peraltro dai testi su menzionati. In questa “zona” di diritti fondamentali, che operano come limite ai poteri dell' imprenditore, l' uguaglianza nei suoi differenti livelli, forme ed applicazioni, dovrebbe occupare un posto importante, così come il riconoscimento ampio e profondo del diritto di associazione, di attività sindacale e del diritto di contrattazione collettiva, intesi come elementi irrinunciabili del modello sociale proiettato su scala universale attraverso atti e dichiarazioni fondamentali, come quella tripartita dell' ILO; del 1998, o dell'ONU del 2000, che concepiscono la dimensione collettiva del diritto del lavoro come un piano di regolazione e di azione indispensabile. Se di vera "modernizzazione" del Diritto del lavoro si tratta, allora essa dovrebbe muovere da un sistema organico di diritti fondamentali, in particolare quelli di non discriminazione, non orientato solo (o esclusivamente) alle questioni del mercato del lavoro e dell' occupazione, ma capace di strutturare il lavoro su un sistema di diritti e garanzie, individuali e collettive, affinché in questa costruzione, basata sulla ricordata integrazione di principi, diritti e regole tra lavoro, mercato e impresa, non si vengano a creare aree di immunità dell' impresa rispetto all' azione dei pubblici poteri o alla contrattazione collettiva.

6. Conclusioni

Come già ricordato, il Libro Verde non appare coerente con -e non sembra poter soddisfare- le aspettative formulate nel contesto della revisione intermedia della Strategia di Lisbona. Mentre la Commissione, nell' Agenda sociale 2001-2005, aveva messo in rilievo il ruolo della politica sociale quale fattore produttivo, nella nuova Agenda sociale non è più esplicitamente così. Tuttavia, alcuni attori istituzionali (come il PE e il CESE) e sociali (come la CES) hanno in varie occasioni ricordato che la Politica sociale non deve essere subordinata alla politica economica, ma, al contrario, deve collocarsi al medesimo livello. La promozione della coesione sociale e la costruzione di uno “Stato sociale attivo” fanno parte degli obiettivi della Strategia di Lisbona (così come è stata adottata al Consiglio europeo del marzo 2000) tanto quanto il miglioramento della competitività e la promozione di una crescita economica sostenibile. Come ricorda il CESE nel suo parere sull’ Agenda sociale 2006-2010, “un elevato livello di protezione sociale costituisce uno degli elementi centrali del modello sociale europeo e contribuisce in modo decisivo alla coesione sociale”. Diversamente dalla posizione espressa a più riprese da esperti di vari Paesi, secondo cui spese sociali elevate ostacolerebbero gli obiettivi di politica economica, i dati empirici raccolti in diversi paesi europei dimostrano il contrario, come ha peraltro messo in evidenza il gruppo di alto livello (coordinato da Wim KOK") nel suo Rapporto finale. Inoltre, secondo uno studio del 2004, del Centro di politica europea, la Svezia, la Danimarca, l'Austria, il Lussemburgo e i Paesi Bassi presentano sia prestazioni economiche relativamente buone che un elevato livello di protezione sociale. Infine, i Paesi che nella "classifica" internazionale del Forum economico mondiale si collocano ai posti migliori in termini di competitività, investono anche molto nella politica sociale e nei sistemi di sicurezza sociale e, al tempo stesso, hanno tassi di occupazione elevati e un basso tasso di povertà dopo i trasferimenti sociali.

In definitiva, taluni limiti del Libro Verde sono imputabili al "nuovo approccio" della Commissione ai diritti e alla Politica sociale, come si evince dagli atti e documenti della Commissione ricordati nelle pagine introduttive di questo scritto. L’ Agenda sociale 2006-2010 contiene invero meno misure concrete di quelle individuate nella precedente Agenda sociale: ciò vale soprattutto per la legislazione sociale, in merito alla quale la Commissione intende limitarsi ad un’ attività di revisione di direttive già in vigore (salvo, ovviamente, quelle che riguardano i diritti collettivi dei lavoratori, com'è il caso della mancata -eppur dovuta- revisione della Dir. n. 94/45, sui Comitati aziendali europei, malgrado l' invito ad operare in tal senso da parte del PE e del CESE, oltre beninteso le richieste della CES) e non presenta proposte nuove. Sarebbe infine auspicabile che la Commissione orientasse il suo programma di azione verso i diritti sociali fondamentali sanciti dal Trattato costituzionale dell' UE. Partendo da questa base, il programma di azione sociale dovrebbe contenere sia proposte di revisione di direttive in vigore, sia proposte di nuove direttive e, al tempo stesso, dovrebbe assumere anche la sostanza dei dibattiti e delle misure di coordinamento programmate ai fini dell'ulteriore sviluppo della politica sociale europea, proprio nel quadro della revisione intermedia della strategia di Lisbona.

• Professore di Diritto del lavoro presso l’Università di Taranto