Per una discontinuità e un rilancio del processo costituente proposta Carta dei principi dell’altra Europa.

Il Trattato di Lisbona è stato un compromesso al ribasso. I governi hanno cancellato ogni riferimento alla parola Costituzione e ai simboli unitari dell’Europa. Grande è la distanza tra le questioni che la Convenzione europea avrebbe dovuto dare una risposta e l'esito del Trattato. La Convenzione non è riuscita a trovare rimedi alle grandi sfide che stavano e continuano a stare di fronte all'Europa: il deficit di legittimazione democratica, il rilancio del ruolo di pace dell'Europa nel mondo, la necessità di dare basi più solide, sotto il profilo ambientale e sociale, all'integrazione economica, sottraendola ad ogni idea di visione basata sul mercato, fare dell'Europa il luogo dove più alta è la tutela della libertà e dei diritti e non solamente un mercato unico. Occorre per tutte queste ragioni rilanciare il processo per costruire la democrazia costituzionale europea.

1. - Il Trattato di Lisbona rafforza il peso degli Stati, essenzialmente tramite la formalizzazione dell’istituzione del Consiglio europeo, principale organo interstatale, che diventa un organismo permanente, ponendo altresì al vertice di questa istituzione un Presidente, rappresentante degli Stati, la cui carica ha una durata non più solo semestrale, ma di gran lunga più estesa (2 anni e mezzo, rinnovabili), che garantisce “la continuità dei lavori” del Consiglio e una più incisiva presenza della voce degli Stati nella politica dell’Unione.

La maggior importanza attribuita alla presidenza del Consiglio europeo solleva ancora una volta la questione della legittimità democratica delle istituzioni dell’UE, non possono essere promosse e gestite dall’alto escludendo i/le cittadini/e europei/e e i loro legittimi rappresentanti.

Questo rafforzamento dell’organo intergovernativo potrebbe produrre degli attriti e frequenti conflitti con la Commissione, l’organo che sino ad ora è stato espressione dell’interesse comunitario, cioè garante della costruzione dell’Europa dei mercati, e al centro delle (deboli) dinamiche politiche europee, e che ancora conserva una decisiva funzione propulsiva per la realizzazione dello politiche dell’Unione. Un organo, quest’ultimo, bicefalo: espressione della cosiddetta burocrazia di Bruxelles, ma composto dai rappresentanti degli Stati; con un’autonomia dagli Stati dunque assolutamente relativa, almeno fin tanto che tutti gli Stati sono rappresentati da un Commissario entro la Commissione. Potrebbe, in realtà, anche presentarsi uno scenario meno conflittuale tra le due istituzioni europee, qualora la personalità e le capacità politico-diplomatiche di chi ricoprirà la carica di Presidente del Consiglio europeo, ovvero la incapacità degli Stati di assumere una politica comune coerente, rendessero più solidale il lavoro e gli indirizzi politici di Consiglio e Commissione. In tale prospettiva, di migliore efficienza funzionale per l’attività degli organi europei, il centro propulsore della politica europea ricadrebbe comunque essenzialmente ancora agli Stati con il sostegno più o meno convinto della tecnocrazia politico-burocratica di Bruxelles.

In ogni caso quel che non appare prevedibile è l’attribuzione di un ruolo finalmente propulsore e centrale ai cittadini europei ed ai popoli che nei territori dell’Europa risiedono. Non riesce a colmare questo deficit democratico il rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo, l’unica istituzione europea diretta emanazione del corpo elettorale dell’Unione e dunque suo legittimo organo rappresentativo. Tale rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo – pur enfatizzato da molti e da non sottovalutare – si definisce essenzialmente nell’ulteriore ampliamento della co-decisione, ossia nella possibilità di far valere la sua volontà e il suo ruolo di decisore politico, assieme alle altre istituzioni europee (congiuntamente alla Commissione, ma assieme anche alle altre istituzioni con accresciuti poteri di controllo). Continuando su questa linea evolutiva, che si è andata progressivamente affermando ed è oramai tradizionalmente perseguita in ambito europeo, non si può giungere, però, ad assegnare al Parlamento una sua specifica titolarità di indirizzo politico e legislativo. Per quanto importante può essere il potere interdittivo (rifiutando la co-decisione, esercitando il controllo, non assentendo alle nomine o alle decisioni da altri proposte), l’organo rappresentativo del popolo europeo non ha in ogni caso il compito di assumere alcuna decisione politica definitiva e separata rispetto alle altre istituzioni dell’Unione, assunta in forza di una sua piena ed esclusiva responsabilità. Ciò rende il Parlamento, nella definizione dell’assetto normativo e politico dell’Unione, un organo “minore”, posto ai margini nella definizione della politica europea, i cui indirizzi sono di sostanziale spettanza esclusiva della Commissione e del Consiglio.

Se l’organo della rappresentanza dei popoli dell’Unione non risulta avere una sua centralità nel sistema politico (ma solo incisivi poteri “di riporto” rispetto ai ‘Signori dell’Unione’), ancor meno incisivo appare il ruolo degli altri organi non governativi dell’Unione, così come irrisolti appaiono gli strumenti di democrazia partecipativa previsti nei Trattati riformati a Lisbona.

Né il ruolo del Mediatore europeo, né il diritto di petizione, né l’iniziativa popolare di almeno un milione di cittadini (che possono “invitare” la Commissione a presentare una proposta “appropriata”, “nell’ambito delle sue attribuzioni”), né il generico invito rivolto alle istituzioni a mantenere il “dialogo aperto, trasparente e regolare” con le associazioni rappresentative e la società civile, né, infine, l’indeterminata possibilità che si auspica sia concessa dalle istituzioni ai cittadini e alle associazioni rappresentative di far conoscere e di scambiare le proprie opinioni “attraverso opportuni canali”, sono in grado di incidere concretamente sulle decisioni degli organi di indirizzo politico dell’Unione. Disposizioni e principi enfaticamente rivolti a garantire una “vita democratica” entro l’Unione, ma che non sembrano in grado di produrre conseguenze istituzionali significative, rendendo così sostanzialmente sorda la politica istituzionale europea alle istanze del “suo” popolo. Più in generale è il rapporto dell’opinione pubblica europea con le sue istituzioni che continua ad essere marcatamente deficitario, non ultima delle cause della sua inconsistenza e della sua fragilità. Un’opinione pubblica che risulta essere tanto impotente quanto distante, tanto ininfluente quanto indifferente: insomma una pubblica opinione spesso evocata, ma mai consolidata.

Le elezioni europee del 2009 possono diventare un'occasione importante per una grande campagna di opinione a livello europeo per porre le questioni della democratizzazione delle istituzioni dell’UE. Oltre a scegliere la propria rappresentanza parlamentare, questa deve avere i poteri di indirizzo politico, l’iniziativa legislativa, concedere e ritirare la fiducia alla Commissione.

Si potrebbe credere che nella costruzione “federalistica” dell’Unione europea, il popolo possa trovare una voce almeno nella sua realtà ancor oggi “divisa” entro i suoi confini nazionali e tramite gli organi tradizionalmente deputati alla sua rappresentanza: i Parlamenti nazionali. Non è così. Il Trattato di Lisbona ha in realtà esteso le competenze dei Parlamenti nazionali in materia di sussidiarietà (stabilendo poteri di semi-blocco) e prevedendo una maggiore informazione, ma quest’estensione non vale a compensare la forte erosione di potere effettivo e di sovranità nazionale degli organi legislativi che le politiche europee producono, né attribuisce ai Parlamenti nazionali un peso reale ed attivo nel processo di effettiva determinazione della decisione politica europea Ciò perché sono solo organi di “ostruzione” (in alcune materie di competenza sussidiaria), incapaci di proporre proprie politiche europee, dotati di deboli poteri di “consulenza” nella fase ascendente.

2. - Nel quadro delle istituzioni europee, dunque, appaiono dominanti le logiche intergovernative e tecnocratiche, mentre non riescono ad emergere le istanze democratiche espressione diretta dei popoli e dei loro cittadini ovvero degli organi della loro diretta rappresentanza. Nella prospettiva di chi ambisce a costruire un’“Europa democratica e federale”, in un quadro politico e istituzionale in cui le istanze sociali siano in grado di far valere la propria voce autonoma e di lotta per più avanzati equilibri, due sembrano le richieste prioritarie. Due richieste simmetriche, che si sostengono l’un l’altra. Da un lato – sul versante sociale – la costruzione di una più solida cittadinanza europea, che riproponga la questione di una costruzione di un’opinione pubblica europea che ancora non emerge. Questa prospettiva deve essere sostenuta da iniziative e proposte adeguate: le lotte sociali e di movimento, le riunioni dei Social forum, la rivendicazione di servizi sociali non privatizzati, l’approfondimento delle tematiche di garanzia dei diritti sociali (dalla flexicurity alla tutela dei diritti costituzionali in ambito europeo). Dall’altro – sul versante più strettamente istituzionale – la richiesta di una discontinuità delle politiche e nei rapporti tra organi dell’Unione, che possa anch’essa contribuire ad avvicinare le istituzioni dell’Europa ai cittadini, facendoli partecipare alla costruzione di un’Europa democratica.

3.- Per quanto riguarda specificamente questo secondo versante si possono individuare un insieme di misure tutte motivate dalla richiesta di rottura del monopolio dell’iniziativa politico-legislativa (riferibile cioè ai diversi tipi di atti “legislativi” dell’Unione) nella sede tradizionale della Commissione, promossa in base ad una dialettica, a volte poco trasparente, che si mostra intensa sì ma esclusivamente con il Consiglio (anche nelle diverse formazioni dei Consigli settoriali) o con le diverse istanze intergovernative e burocratiche.

A) La principale richiesta potrebbe apparire “minima” eppure rappresenterebbe una significativa rottura di continuità tesa a ridisegnare il ruolo dell’organo europeo della rappresentanza popolare. Basterebbe infatti attribuire una generale potestà d’iniziativa legislativa (con riferimento alle fonti comunitarie) ai componenti il Parlamento europeo per trasformare il Parlamento da organo consulente e di codecisione, pur sempre subordinato alle iniziative altrui in un organo attivo, in grado di innescare processi politici da esso stesso stabiliti. Una generale potestà d’iniziativa legislativa che è cosa comune in ogni parlamento nazionale e che è parte fondamentale di un organo titolare del potere legislativo, ma che in ambito europeo sarebbe in grado di interrompere il monopolio da parte degli Stati (tramite l’organo Commissione) di proporre atti normativi generali che (come i regolamenti) si impongono a ogni soggetto e a ogni Stato membro dell’Unione. S’intende che la potestà d’iniziativa non garantisce affatto che il Parlamento sia poi in grado di tradurre in effettiva normativa una proposta socialmente o politicamente significativa: ma questo – va da sé – riguarda i reali rapporti di forza e la capacità delle forze politiche nell’ambito del Parlamento europeo; riguarda cioè la libera dinamica politica che non può certamente essere imposta da nessuna previsione istituzionale. Riguarderebbe – per esempio – la capacità del movimento dei Social forum e dei rappresentanti in seno al Parlamento sensibili alle sue istanze di proporre e far valere le proprie proposte alla ricerca di maggioranze politiche, che sono tutte da costruire. Senza però – almeno - dover passare dalla Commissione o intervenire solo dopo che essa ha progettato la direttiva o l’ipotesi di regolamento. Insomma si tratta di provare a dettare l’agenda politica, anziché lottare solo contro l’agenda degli Stati e della Commissione.

B)Sempre in quest’ottica si può anche prevedere l’iniziativa legislativa popolare (sempre riferita alle fonti comunitarie: regolamenti e direttive) che, se ben integrata con quella dei membri del parlamento, potrebbe costituire un utile strumento per collegare le istituzioni rappresentative europee con l’opinione pubblica europea e con i movimenti che lottano per i diritti in Europa. Com’è noto l’iniziativa legislativa popolare è permanentemente esposta al rischio di arrestarsi sulla porta del Palazzo. Non è facile infatti imporre ad un Parlamento una proposta d’iniziativa legislativa. Da qui l’importanza di collegare questo genere di iniziative con l’attività interna all’organo legislativo, legando l’iniziativa legislativa popolare con l’attività dei gruppi parlamentari europei, rafforzando i loro poteri specifici di impulso dell’attività legislativa e parlamentare. Sarebbe questo anche un modo per giungere a interessare i movimenti sociali alle questioni istituzionali e – simmetricamente – responsabilizzare gli eletti al Parlamento europeo nei confronti delle concrete proposte dei movimenti.

C)Una terza misura che permetterebbe di far arrivare direttamente dentro l’organo della rappresentanza del popolo europeo le istanze politiche non solo della Commissione e dei Governi dell’Europa, ma anche degli organi espressione della rappresentanza diretta dei popoli delle diverse nazioni, può essere rappresentata dalla attribuzione di un’ulteriore potere d’iniziativa diretta ai Parlamenti nazionali, i quali potrebbero rivolgersi direttamente al Parlamento europeo per proporre l’adozione di norme regolamentari o di direttive. S’intende che anche in questo caso nulla garantirebbe il successo di una proposta, se non la lotta politica, il collegamento con i gruppi parlamentari europei, e i rapporti di forza di volta in volta determinati. In ogni caso anche questa misura sarebbe un ulteriore canale che i movimenti sociali potrebbero utilizzare per sollevare direttamente questioni politiche prima in ambito nazionale (per fare adottare l’iniziativa ai Parlamenti nazionali), poi in ambito europeo (per fare adottare la decisione agli organi competenti), in una costruzione della “fase ascendente” delle decisioni europee di natura non più solo asfitticamente istituzionale.

Nessuna delle misure indicate garantisce ovviamente alcun risultato, ma non è alla dimensione istituzionale che deve richiedersi la costituzione di un’Europa politica dai contenuti socialmente avanzati. E’ questo un compito che spetta alla lotta sociale e politica, dipende dalle trasformazioni culturali, dalla capacità di definire un’opinione pubblica e costituzionale europea. In questa specifica dimensione il lavoro da compiere è tra i più ardui, essendo prevalenti in Europa (e non solo in Europa) politiche e logiche neoliberiste, che si traducono in rapporti politici non favorevoli alla prospettiva di un’Europa socialmente equa ed aperta alle istanze del più radicale costituzionalismo democratico. Basta guardare alle maggioranze politiche sia nazionali che europee per comprendere come ancora lunga è la strada per giungere ad affermare un' “altra Europa”.

D)Sulla dibattuta questione di un’assemblea, o di una Convenzione, costituente è utile aprire uno schietto dibattito, tenendo presente che l’Unione Europea non nasce in un vuoto di tradizioni costituzionali, al contrario nasce nel pieno del costituzionalismo democratico del Secondo dopoguerra, con l’affermazione dei diritti universali della persona, i diritti di libertà, democratici e sociali, radicati nel principio della dignità umana e sociale. La riattivazione del potere costituente, imponendo un ‘grado zero’, mette in crisi questo nucleo di diritti storicamente affermatosi. D’altra parte, porre dei limiti – per es. il rispetto delle tradizioni costituzionali comuni, patrimonio ormai acquisito – al potere costituente europeo significherebbe cancellare la sua qualità di essere potere costituente, originario, illimitabile perché potere di fatto e non circoscritto da norme a esso antecedenti.
Nessuno disconosce la carica democratica del potere costituente, ma questo, dopo le Costituzioni del Secondo dopoguerra, non potrebbe essere tale dovendo in ogni caso rispettarle, dunque negandosi come tale, cioè come costituente.

Il Parlamento europeo può con una lotta politica e istituzionale divenire organo legislativo e della revisione dei Trattati, con lo scopo di giungere alla costruzione di una democrazia costituzionale europea, in grado di introdurre una radicale discontinuità con il metodo funzionalistico e/o intergovernamentale che ha caratterizzato la nascita e lo sviluppo delle istituzioni (dalla CECA all’UE), che le hanno differenziate dal coevo processo di costruzione delle costituzionalismo del Secondo dopoguerra. Oggi occorre avviare un processo scandito dall’introduzione di istituzioni e procedure democratiche – sia rappresentativa che partecipata – e di statuizione dei diritti della persona: politici, civili, sociali, di libertà della persona comprensivi di quelli della cosiddetta quarta generazione (scelta sessuale, della riservatezza ecc.).
La stessa proposta di affidare al Parlamento europeo un mandato costituente potrebbe rivelarsi rovinosa: la “costituzione europea” affossata dalla decisione dei popoli francesi ed olandesi, per ragioni diverse e a volte contrapposte, ma soprattutto per la natura regressiva del contenuto delle sue disposizioni, rischierebbe di essere ridefinita senza possibilità di appello dalle maggioranze politiche neoliberiste prevalenti dentro la rappresentanza parlamentare europea. Prima di proporre mandati costituenti è necessario considerare quali sono i rapporti tra le forze sociali e politiche.

Per questo sembra più realistico ed efficace innescare un processo di lotta politica e culturale che faccia leva sul Parlamento europeo a cui affidare il potere di revisione dei Trattati, con la conseguente soppressione delle Conferenze intergovernative e il coinvolgimento invece dei Parlamenti nazionali. In questa prospettiva si può prevedere l’attivazione del referendum europeo per la decisione sulle modifiche proposte dal Parlamento europeo. Misura che anch’essa romperebbe il monopolio della decisione intergovernativa, ridefinendo l’attuale doppia procedura (semplificata e ordinaria) che in ogni caso assegna al Consiglio europeo il potere sostanziale e decisivo di revisione. Una misura che, in teoria, potrebbe addirittura giungere a spezzare l’obbligo dell’unanimità delle ratifiche per la modifica dei Trattati, facendo diventare il Parlamento il “signore del trattato”, attraverso il potere di revisione.