Il Federalismo demaniale tra Economia e Diritto

Agata Rita Stumpo traccia un quadro sul Federalismo demaniale

Il Federalismo demaniale tra Economia e Diritto

1. L’introduzione del federalismo demaniale

Il 20 maggio 2010, il Governo ha approvato il primo decreto attuativo in materia di federalismo fiscale. Il testo è stato redatto sulla base dei pareri espressi dalla Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale e dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato e attribuisce, a titolo non oneroso, a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni parte del demanio pubblico. Il decreto prevede altresì che il processo di attribuzione dei beni dallo Stato agli enti territoriali debba avvenire nel rispetto dei criteri di territorialità, sussidiarietà, adeguatezza, semplificazione, capacità finanziaria, correlazione con competenze e funzioni, nonché valorizzazione ambientale. Esso stabilisce altresì che gli enti locali che si trovino in condizioni di disavanzo finanziario, non possano avvalersi di tale procedura, fintanto che perduri lo stato di dissesto. I governi territoriali, una volta avvenuto il trasferimento, potranno disporre del bene nell’interesse della collettività rappresentata, garantendo trasparenza informativa alla collettività circa gli esiti del “processo di valorizzazione” delle risorse. A tal fine possibile altresì indire dei referendum popolari nel rispetto delle norme contenute nei rispettivi Statuti.

2. I beni “trasferibili” a Regioni, Province e Comuni.

Oggetto dell’attribuzione sono pertanto i beni del demanio marittimo, idrico, gli aeroporti di interesse regionale o locale, le miniere e gli altri beni immobili dello Stato e i beni mobili ad essi collegati. Ne sono invece esclusi: i fiumi, i laghi di ambito sovraregionale (salvo che, per questi ultimi, vi sia un’intesa tra le Regioni interessate), i beni della Difesa, i beni culturali, la dotazione della Presidenza della Repubblica e i beni degli organi costituzionali e di rilevanza costituzionale, gli immobili per uso istituzionale dello Stato, i porti e gli aeroporti di rilevanza economica nazionale ed internazionale, le reti di interesse statale, i parchi nazionali e le riserve naturali statali. Alle Regioni vengono attribuiti i beni del demanio marittimo e del demanio idrico salvo le miniere e i laghi che vengono attribuiti alle Province. Alle Province sarà altresì assicurata una quota dei canoni del demanio idrico trasferito alle Regioni.

3. Federalismo demaniale e riforma del titolo V

Il testo recentemente approvato dal Consiglio dei Ministri costituisce il primo decreto legislativo di attuazione della legge n. 42/2009 (cd. legge sul federalismo fiscale). Esso deve quindi essere considerato parte integrante del processo di attuazione dell’art. 119 della Costituzione che, all’ultimo comma, stabilisce, infatti, che tutti gli enti territoriali debbano disporre di “un proprio patrimonio, attribuito secondo i principi generali determinati dalle legge dello Stato”. D’altronde sarà solo a seguito della riforma costituzionale del titolo V della seconda parte della Costituzione che la questione del federalismo fiscale è destinata ad assumere piena dignità costituzionale. La riforma ha infatti attribuito allo Stato la competenza normativa esclusiva in materia di “sistema tributario e contabile” (art. 117, secondo comma, lett. e) ), assegnando alla potestà legislativa concorrente “l’armonizzazione” dei bilanci pubblici e “il coordinamento” della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, terzo comma, Cost.). Alle regioni e agli enti locali è stata, invece, assicurata la “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” (art. 119, primo comma, Cost.) che dovrà tuttavia svolgersi in “armonia con la Costituzione secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” (art. 119, secondo comma, Cost.). Di qui il delinearsi di un sistema tributario alquanto complesso e frastagliato nei suoi assetti di fondo, contrassegnato da un sistema tributario statale (rientrante nella potestà legislativa esclusiva dello Stato), un sistema tributario regionale (oggetto di potestà legislativa concorrente), un sistema tributario locale (oggetto di potestà regolamentare). L’art. 119, al terzo comma, prevede altresì che i trasferimenti perequativi dovranno essere fatti confluire in un apposito fondo istituito con legge dello Stato “senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. La Costituzione tace tuttavia sui criteri di istituzione (un unico fondo statale, più fondi a seconda dei livelli di governo …) e di organizzazione del fondo perequativo (perequazione orizzontale, verticale, mista). Né chiarisce cosa debba intendersi per “capacità fiscale”. Il medesimo disposto normativo, al quinto comma, prevede, infine, che lo Stato, al fine di “promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni …. destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni”.

BREVE SCHEDA SUL FEDERALISMO FISCALE

La legge n. 42 del 2009
La legge sul federalismo fiscale ha quale oggetto l’attuazione dell’art. 119 della Costituzione e stabilisce “i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”. La legge è stata approvata lo scorso anno, ma per la sua integrale attuazione bisognerà attendere per i due anni previsti per l’emanazione dei decreti legislativi.

Federalismo demaniale
Il federalismo demaniale è parte integrante della legge sul federalismo fiscale, il cui art. 19 (recante “Patrimonio di comuni, province, città metropolitane e regioni”) espressamente dispone che “i decreti legislativi di cui all’ articolo 2, con riguardo all’attuazione dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, stabiliscono i princìpi generali per l’attribuzione a comuni, province, città metropolitane e regioni di un proprio patrimonio”. Esso implica, pertanto, l’avvio di un processo di attribuzione “a titolo non oneroso ad ogni livello di governo di distinte tipologie di beni, commisurate alle dimensioni territoriali, alle capacità finanziarie ed alle competenze e funzioni effettivamente svolte o esercitate dalle diverse regioni ed enti locali” (art. 19).

Fondo perequativo
In base alla legge la perequazione sarà verticale e ciò significa che verrà governata direttamente dallo Stato e non sulla base di intese tra le stesse regioni (perequazione orizzontale).

Le regioni speciali
Anche le regioni a statuto speciale concorrono alla perequazione. Esse potranno tuttavia trattenere parti delle “accise sugli oli minerali in proporzione ai volumi raffinati sul loro territorio”.

I costi standard
Fino ad oggi i trasferimenti statali alle Regioni, a sostegno delle “funzioni fondamentali” (sanità, istruzione, assistenza), sono avvenuti sulla base del criterio della “spesa storica” (che prevedeva il rimborso di quanto speso l’anno precedente). A seguito della attuazione del nuovo art. 119 Cost le risorse a disposizione delle Regioni diminuiranno invece sensibilmente perché verranno misurate sulla base di criteri “standard”, calcolati sulla base dei costi sostenuti dalla regione più efficiente.

Roma capitale
Alla città di Roma verranno attribuite con “specifico decreto legislativo” quote aggiuntive dei tributi erariali per la copertura degli oneri conseguenti al suo ruolo di capitale. Alla capitale verranno anche trasferiti “a titolo gratuito beni appartenenti al patrimonio dello Stato non più funzionali alle esigenze dell’Amministrazione centrale”.

Commissione paritetica
È stata istituita una commissione paritetica, composta da rappresentati tecnici per ciascun livello di governo, presso il ministero dell’economia e delle finanze al fine di studiare le modalità di attuazione del federalismo fiscale. Essa dovrà svolgere attività consultiva nei confronti del governo nella fase di redazione dei decreti, esaurita la quale la Commissione cesserà la propria attività.

Conferenza permanente
La conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica, composta dai rappresentati di ciascun livello di governo, ha la funzione di controllare “il corretto utilizzo del fondo perequativo” e il rispetto del patto di stabilità interno.

Tassa di scopo
Tutti gli enti locali potranno impiegare dei tributi per “particolari scopi quali la realizzazione di opere pubbliche ovvero per finanziare oneri derivanti da eventi speciali quali flussi turistici e la mobilità urbana”.

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