Il futuro (e il passato) del principio di progressività delle imposte

Intervento di Vincenzo Visco sulla progressività delle imposte al Convegno “Ripensare la cultura politica della sinistra” Roma, 7-8 novembre 2013

Il futuro (e il passato) del principio di progressività delle imposte

Il principio di progressività della imposizione per cui in corrispondenza di una base imponibile più elevata si dovrebbe pagare una imposta proporzionalmente maggiore, è molto antico.

A fine ‘800 un economista italiano, Marè Dari scrisse un libro di oltre 700 pagine sull’imposizione progressiva in cui si ricostruiva la storia millenaria della progressività . Pochi anni dopo l’americano Seligman pubblicò anche lui un libro sulla imposizione progressiva, diventato un classico, che iniziava anche esso con una ricostruzione storica dell’imposta . Fu quello il periodo del massimo dibattito sulla giustificazione della progressività delle imposte da parte degli economisti.

I primi esempi di imposizione progressiva sembra si riscontrino in India e in Cina in tempi molto antichi. Quello più noto e citato è l’esempio di Atene ai temi di Solone (V°. sec. A.C.) che divise la popolazione in 4 classi in base alla ricchezza posseduta, e a ciascuna classe sembra (ma non è certo) che venisse applicato un tributo in percentuale decrescente rispetto alla dimensione della ricchezza posseduta.

Numerosi esempi di imposte progressive si trovano nel Medioevo e nel Rinascimento soprattutto a livello comunale, il che evidenzia, fin dall’inizio, lo stretto rapporto che esiste tra principio di progressività e assetti democratici del potere, ma anche a livello di Stati. Molto nota è l’imposta applicata a Firenze al tempo dei Medici, la decima scalata (cioè progressiva) detta anche la graziosa, che poneva un onere molto elevato e crescente sulla proprietà tanto che piuttosto spesso, per pagare l’imposta, i fiorentini ricchi erano costretti a vendere i propri beni. L’imposta era applicata con totale discrezionalità ed era utilizzata dai Medici anche per indebolire i loro avversari cittadini.

L’esempio della “decima scalata”mostra come l’applicazione della progressività possa prestarsi ad usi impropri e pericolosi e rende comprensibile l’avversione delle classi abbienti nei suoi confronti. Essa inoltre evidenzia fin dall’inizio il problema di fondo di una imposta progressiva: in base a quale criterio logico si decide la progressione dell’aliquota? Quale è l’ottima progressività? Questo problema sarà alla base della discussione degli economisti a cavallo tra ‘800 e ‘900 e di nuovo negli anni più recenti (1971 e seguenti).

Questi esempi tuttavia evidenziano come l’idea che il prelievo fiscale possa, anzi debba, essere progressivo, cioè relativamente penalizzante per i più ricchi, è profondamente radicato nella cultura e nella tradizione etica, culturale e politica dell’umanità. Ed in effetti si trovano indicazioni teoriche in tal senso fin dal Vecchio Testamento. Allora si faceva riferimento alla distinzione tra beni, risorse e disponibilità necessarie alla sopravvivenza, e disponibilità superflue, sottolineando che le necessities, proprio per la loro natura, non potevano essere assoggettate a prelievo, mentre le superfluities potevano essere tassate senza danni .

Già in queste prime valutazioni è evidente, anche se implicito, il principio di utilità marginale decrescente dei beni posseduti: un ricco, disponendo di molti beni trae da essi un beneficio (utilità) inferiore rispetto al povero che dispone solo dei beni necessari alla sopravvivenza, quindi può essere tassato in quanto il sacrificio che sopporterebbe (perdita di utilità) sarà minore (al margine) di quello cui andrebbe incontro povero . La distinzione tra necessities e suprfluities rimase per molti secoli la giustificazione del prelievo progressivo. Si tratta quindi di un principio profondamente radicato nella cultura profonda della società. Anche A Smith che pure era favorevole alla imposizione proporzionale (purché escludesse le necessities) prende in considerazione la possibilità di una imposizione progressiva scrivendo: “non è irragionevole che un ricco dovrebbe contribuire in misura alquanto superiore alla semplice proporzionalità rispetto al reddito”

Con la nascita e lo sviluppo della Scienza delle Finanze moderna tra fine ‘800 e primi ‘900 che vede la scuola italiana alla leadership del dibattito, si confrontano in realtà due approcci diversi alla teoria della tassazione: il principio del beneficio e quello della capacità contributiva. La teoria beneficio considera l’imposta come il prezzo che si paga per i beni pubblici e tenta di assorbire il funzionamento del settore pubblico all’interno della logica economica privata e l’equilibrio finanziario all’interno equilibrio economico generale applicando gli stessi criteri di ottimalità. In quest’ottica le imposte devono essere commisurate ai benefici ottenuti da ciascuno.

Tuttavia, poiché i beni pubblici sono indivisibili, l’apprezzamento di ciascuno per una data quantità, eguale per tutti, può essere diverso, e quindi si riconosce che anche il prezzo per il bene pubblico, cioè l’imposta, potrebbe anzi dovrebbe, essere diverso, in quanto la disponibilità a pagare è diversa. E qualora l’apprezzamento del ricco per i beni pubblici fosse maggiore di quello dei poveri potrebbe giustificarsi un prelievo progressivo. Tuttavia la teoria del beneficio non porta a conclusioni univoche e i suoi sostenitori prevalentemente di orientamento liberale, tra i quali emerge De Viti De Marco, tendono a sostenere una imposizione proporzionale sul reddito in base all’assunto che i benefici ottenuti dai beni pubblici sono grosso modo proporzionali al reddito, dal momento che essi hanno la funzione di agevolare l’attività economica.

Molti di questi studiosi, inoltre, riconoscono che un prelievo così strutturato dovrebbe esentare il reddito di sussistenza (necessities), e quindi la proposta diventa a favore di una imposta che, ancorché proporzionale, di fatto diventa progressiva per detrazione, una flat- tax che esclude i più poveri. Infatti la detrazione fissa, man mano che cresce il reddito imponibile, riduce il suo peso percentuale e quindi l’aliquota media effettiva aumenta e l’imposta diventa di fatto progressiva.

La teoria della capacità contributiva prescinde invece dal considerare insieme entrate e spesa pubblica, e si concentra soltanto sul criterio ottimale per organizzare il prelievo. In proposito si ipotizza che gli individui abbiano una funzione d’utilità di tipo cardinale (misurabile) con utilità marginale decrescente per cui in corrispondenza di un reddito più elevato il sacrificio derivante dalla imposizione sarebbe minore,e si propone che il sacrificio derivante dalla imposizione debba essere uguale per tutti, o in alternativa, proporzionale all’utilità complessiva goduta. Questi due criteri secondo i proponenti avrebbero prodotto un prelievo progressivo rispetto al reddito. In realtà presto si verificò che così non era in quanto, a seconda del grado di riduzione dell’utilità marginale rispetto al reddito, i due criteri potevano produrre sia una imposta progressiva che proporzionale o regressiva.

Al contrario il principio derivante da Benthan secondo cui l’imposta dovrebbe produrre un sacrificio collettivo (non individuale) minimo per l’intera società è più che idoneo a giustificare una imposizione progressiva in quanto prima di sacrificare l’utilità (più elevata) di un contribuente più povero sarebbe giusto colpire i più ricchi fino a che la loro utilità marginale (e quindi reddito) non fosse portata al livello dei contribuenti meno abbienti. Una funzione di utilità di tipo benthaniano, e cioè cardinale e uguale per tutti i contribuenti, non solo avrebbe garantito la progressività dell’imposta, ma avrebbe anche previsto aliquote pari al 100% per i redditi eccedenti determinati ammontari. Il principio quindi provocava un eccesso di progressività, tanto che i suoi proponenti erano costretti a prevedere anche un tetto massimo all’aliquota applicabile.

Questo dibattito coinvolse anche gli studiosi italiani e contrappose i pensatori liberali e quelli democratici/radicali. Il problema era strettamente collegato alla visione del sistema politico di ciascuno. I liberali temevano che l’estensione del suffragio avrebbe potuto produrre una dittatura della maggioranza (secondo la definizione di Tocqueville) e quindi a una politica di esproprio nei confronti dei ricchi con conseguenze negative sull’intera economia, e la irresponsabilità dei poveri nei confronti del finanziamento della spesa pubblica, e quindi insistevano sull’ipotesi di imposta proporzionale. Einaudi dal canto suo proponeva l’esclusione del risparmio dalla tassazione e quindi una imposta limitata al reddito speso che sarebbe risultata chiaramente regressiva.

La posizione dei socialisti era al tempo stesso scettica e prudente. Era vero infatti che Marx nel Manifesto si era pronunciato a favore di una imposta fortemente progressiva e dell’eliminazione del diritto di eredità, ma questo era previsto per la fase transitoria successiva alla presa del potere. In regime capitalistico, secondo i socialisti, sono i rapporti di forza che determinano la possibilità di introdurre una imposta progressiva che era giusto sostenere, ma senza illudersi che per questa via fosse possibile modificare le leggi “ferree” dei rapporti sociali in essere. L’imposta progressiva cioè non sarebbe stata in grado di migliorare le condizioni sociali dei lavoratori. Per quanto studiosi vicini ai socialisti (compagni di strada) come Conigliani (un giovane e brillante economista che in occasione della sua prematura scomparsa fu anche commemorato da Turati) fossero fautori di una “grande riforma” caratterizzata da una imposta progressiva sul reddito, da una imposta progressiva sulle successioni e da imposte indirette sui consumi voluttuari, i socialisti consideravano irrealizzabili tali riforme in regime capitalistico, ed infatti per Turati la richiesta e il sostegno all’ipotesi di progressività rappresentava “più che altro un mezzo di agitazione” e un modo per far esplodere le contraddizioni interne al campo capitalista .

Non diversa era la posizione dei socialisti francesi che pure avevano appoggiato l’introduzione della imposta progressiva proposta dai radicali. Secondo Jaures (1890), infatti: l’imposta personale progressiva non apparteneva al patrimonio delle idee socialiste perché non era in contrasto con i rapporti di produzione esistenti, inoltre le aliquote non dovevano assolutamente mettere in pericolo l’accumulazione del capitale e tuttavia era giusto appoggiare la proposta perché essa “umanizzava” il sistema. In sostanza, scetticismo e prudenza. La lotta a favore della progressività restava appannaggio dei radicali e dei democratici di sinistra, e non dei socialisti. Va anche tenuto presente che l’intero dibattito avveniva nel contesto di sistemi fiscali che rappresentavano frazioni limitate del Pil (15-20%) e che le aliquote di cui si discuteva variavano tra il 2 % e un massimo del 10-15%. Nonostante ciò la prudenza caratterizzava il dibattito sia a destra che a sinistra.

Il favore nei confronti dell’imposta progressiva si afferma in via generale dopo la grande crisi del ’29 e soprattutto dopo la 2° guerra mondiale, anche in campo liberale. In America essa è sostenuta con forza da E. A. Simon, economista di Chigago, che vedeva in essa una soluzione più accettabile rispetto a interventi diretti di controllo dell’economia, di stampo socialista, come quelli introdotti dalla Roosvelt, e sostenuti dai sindacati e dai partiti di sinistra, e rafforzati sul piano politico dalla presenza del campo socialista. Sul piano teorico la nuova economia del benessere aveva invece posto in crisi l’approccio utilitarista che postulava la possibilità di confrontare e misurare le utilità individuali, la giustificazione della progressività tornava quindi ad essere basata su un giudizio di valore a favore di una attività di redistribuzione del reddito da parte dello Stato, giudizio che si riteneva condiviso dalla collettività, e sulla distinzione, ancora una volta, tra consumi necessari e voluttuari.

Sta di fatto che nel dopoguerra la progressività si afferma in tutto il mondo occidentale con imposte sul reddito personale con molti scaglioni (in alcuni casi una progressività continua secondo funzioni matematiche) e aliquote massime molto alte : 70-80% (in Italia fino al 1983 l’Irpef aveva 22 scaglioni e aliquote tra il 10 e il 72 %). Accanto a questa progressività esistevano imposte sulle successioni con aliquote molto alte e progressive, imposte sulle società (con aliquote del 40-50%), imposte sui patrimoni, più altre ordinarie imposte (sui consumi, nei trasferimenti, ecc). Il sistema aveva rilevanti effetti distributivi ed era generalmente accettato, e risultava compatibile in concreto con alti tassi di crescita e di occupazione e era condiviso sia a livello politico che tecnico.

La svolta ha all’inizio degli anni ’70 dopo che sul piano teorico si era verificato il recupero dell’utilitarismo e del cardinalismo, con un articolo di J.A. Mirlees (più tardi vincitore del Nobel) che ripropone e cerca di risolvere il problema della struttura ottimale delle aliquote di una imposta progressiva rimasto irrisolto a livello teorico. Infatti mentre con l’imposta proporzionale la soluzione è semplice e certa: tutti pagano in proporzione al reddito, con l’imposta progressiva non è chiaro quale grado di crescita devono avare le aliquote. Mirlees, formula un modello in cui si ipotizza una funzione di utilità utilitarista e cardinale (à la Bentham) esplicitando il trade-off tra lavoro (reddito) e riposo, vale a dire l’effetto di disincentivo che elevate aliquote marginali possono produrre sull’impegno lavorativo. Così facendo egli trova che a livello dei redditi più elevati le aliquote dovrebbero essere addirittura decrescenti (regressive) e che una soluzione pratica adeguata poteva essere una progressività per detrazione: la combinazione, cioè di una aliquota unica (proporzionale) unita a un sussidio eguale per tutti.

Si torna così a una impostazione che assomiglia molto a quelle di una imposta proporzionale più l’esenzione del minimo vitale su cui convergevano molti studiosi del periodo precedente, e non dissimile dalla proposta di imposta negativa di Friedman. Questo approccio, se guardiamo a cosa è successo in pratica, ha avuto un grande successo: oggi in nessun paese esistono aliquote superiori a 40-45%, e le proposte di imposte con pochi scaglioni o anche di imposte ad aliquota unica sono state frequenti. In Italia di fronte a 5 scaglioni apparenti, l’Irpef, a causa delle detrazioni decrescenti, ha in realtà 2 sole aliquote: 30 e 40-41% La convinzione che la progressività sia dannosa e inutile e che essa comporti disincentivi rilevanti al lavoro, alla produzione, agli investimenti, e incentivi l’evasione, è quindi oggi molto diffuso.

Per quanto i risultati teorici Mirlees siano stati contraddetti da studi successivi oggi la crisi delle progressività è evidente. Del resto aliquote dell’80-90% apparivano anche negli anni 60-70 del secolo scorso eccessive e vessatorie, e soprattutto esse non erano mai applicate in pratica, perché tutti i sistemi fiscali tacitamente prevedevano esclusioni, agevolazioni, incentivi, in grado di escludere dalla tassazione piena tutti i redditi delle classi abbienti (capitale, fabbricati, ecc) per cui appariva logico, anche da parte dei sostenitori della progressività, proporre di allargare la base imponibile dell’imposta e ridurre le aliquote, mantenendo anzi accentuando, la progressività effettiva del prelievo.

In ogni caso negli ultimi decenni si è affermata la linea per cui aliquote troppo alte disincentivano al lavoro e al risparmio e quindi l’investimento e lo sviluppo, si è così affermata la tendenza verso imposte “piatte”, tassazione preferenziale dei redditi capitale, riduzione delle aliquote della imposta sulla società (in precedenza tassate al 50% circa), eliminazione o forte ridimensionamento della imposta sulle successioni, o anche la proposta di escludere del tutto il risparmio dalla tassazione. Si afferma la visione delle tasse come fonte di “distorsione”, mentre spesso esse possono servire proprio a correggere distorsioni create da mercato, la riduzione della presenza dello Stato nell’economia (meno stato più mercato), ecc.

Oggi questo approccio è senso comune, solo ieri sarebbe stato considerato aberrante, e il senso comune era un altro. L’impressione è che al di là delle esercitazioni accademiche e dei risultati scientifici (peraltro contraddittori), si è riproposta in concreto la tradizionale questione politica sulla ripartizione del reddito e quindi del potere nella nostra società. Venuta meno la paura del socialismo, e ridotto fortemente il potere degli Stati nazionali, sono riemerse posizioni, argomenti e soluzioni tipiche del dibattito di fine ‘800 e inizi ‘900, e in particolare le preoccupazioni “liberali” hanno preso il sopravvento: la progressività riduce gli incentivi al lavoro e all’accumulazione e quindi ostacola lo sviluppo.

E’ interessante anche notare quale sia la ripartizione del gettito tra i contribuenti nel caso di due imposte, una progressiva a scaglioni e l’altra progressiva per detrazione (proporzionale più abbattimento) a parità di gettito. E’ facile verificare come la prima presenti un carico minore sulle classi medie e più alto sui ricchi, mentre la seconda penalizza le classi medie e agevola ricchi e poveri. Sul piano politico si può quindi intravedere, nella scelta di imposte piatte, il prevalere di una maggioranza politica populista (ricchi e poveri alleati) rispetto a una maggioranza “socialdemocratica” (poveri e classi medie). Comunque è evidente che le strutture dell’imposta attualmente prevalenti penalizzano le classi medie e non i poveri.

Questo approccio ha contribuito certamente ad un aumento della diseguaglianza, anche se numerosi sono stati i tentativi di giustificazione. Come si è visto, le ricerche compiute non sono state in grado di dimostrare né che lo sforzo lavorativo è influenzato dalle elevate aliquote marginali né che il risparmio è veramente sensibile a tasso interesse netto (di imposta); alla fine la proporzione fondamentale (attribuita a Summers) rimane quella tantologica che poiché in una economia di mercato efficiente ogni fattore della produzione è retribuito in base alla sua produttività marginale, ognuno alla fine ottiene ciò che gli spetta. Questo significa, però, non solo che i ricchi non dovrebbero essere tassati più degli altri, ma anche che nessuna politica di sostegno dei poveri sarebbe giustificata.

La realtà che osserviamo è diversa: la grande crisi ci ha per esempio dimostrato che non pochi managers superpagati dovevano il loro successo a truffe, manipolazioni, insider, trading, ecc, Che altri ottenevano le loro retribuzioni milionarie anche in presenza di performance modeste delle proprie imprese, mentre non pochi tesaurizzavano non la loro produttività ma il loro status e le loro relazioni, come l’ex primo ministro Tony Blair pagato da J.P. Morgan 2,5 milioni l’anno per la sua consulenza strategica! Al tempo stesso la povertà assoluta e relativa aumentava nei Paesi occidentali.

In sostanza non sembrano esistere ragionamenti economici fondati per giustificare il lassismo fiscale a favore dei ricchi. Il problema appare, piuttosto, come di fase storica, un periodo in cui il pendolo è andato nella direzione di una maggiore diseguaglianza e un maggior potere per i ceti abbienti (dominanti?). Si ripropone così la contraddizione tra mercato e democrazia in quanto se prevale la logica del marcato: un euro un voto, è difficile conciliarla con il principio democratico: un uomo un voto.

Va ancora osservato che la tassazione progressiva è solo uno degli strumenti per redistribuire e il reddito e il benessere in una società e neanche il più efficace. Molto più efficace è infatti il sistema di welfare vale a dire le spese per la sanità l’istruzione, il sostegno dei redditi familiari, le politiche abitative ecc. Ed infatti l’attacco non è solo alla progressività dell’imposta ma all’intero sistema del welfare.

D’altra parte nella situazione che si è creata di globalizzazione dell’economia, concorrenza feroce sui mercati, perdita di potere Stati nazionali, fratture sociali che impediscono azioni coerenti a difesa di una maggiore eguaglianza, individualismo come valore universale, è evidente che le difficoltà da superare nella condizione attuale sono notevoli, e che i sistemi di tassazione e di redistribuzione dei redditi affermatisi nel secondo dopoguerra diventano economicamente sempre meno sostenibili. E’ anche vero che forse il pendolo si sta spostando di nuovo: il punto centrale su cui far leva è l’impoverimento progressivo dei ceti medi, e la disoccupazione di massa di giovani. Ma è anche evidente che nessun Paese si può illudere di salvarsi da solo.

Quale può essere un buon sistema fiscale nella situazione attuale? E’ evidente che una progressività sia pure moderata dell’imposta sul reddito è irrinunciabile, è anche giusto che i redditi da capitale e di impresa siano assoggettati alla tassazione più elevata compatibile con la globalizzazione dei mercati finanziari, a queste imposte andrebbe affiancata una imposta di qualche consistenza sui patrimoni immobiliari, e andrebbe recuperato un prelievo effettivo sulle successioni. Al tempo stesso la battaglia culturale a favore dell’eguaglianza (non solo dei punti di partenza) va ripresa con forza e determinazione.

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