Le istituzioni della nuova Europa

Federico Petrangeli da APRILE Quaderno monografico sul Trattato Costituzionale Febbraio 2005

Le istituzioni della nuova Europa

costituzione europaNon si può certo considerare come la parte più riuscita del Trattato costituzionale, quella che disegna il nuovo assetto istituzionale dell’Unione. Nessuno dei due obiettivi dichiarati della riforma, una maggiore efficienza e una maggiore democraticità del sistema, sembra compiutamente raggiunto. Invece di realizzare una semplificazione del quadro istituzionale, ci si ritrova con un sistema più complesso, affollato di nuove figure dalla collocazione ancora incerta. E nemmeno sono stati rafforzati i circuiti della rappresentanza politica a livello continentale, distinguendo in maniera più precisa i diversi poteri e le rispettive responsabilità.

Il percorso della riforma, in quest’ambito, è stato del resto particolarmente accidentato. Quando si è trattato di definire la distribuzione dei poteri, com’era da aspettarsi, le pressioni dei governi nazionali sono state fortissime. Col pretesto di evitare contrapposizioni troppo nette, la Convenzione ha iniziato a discutere di questi temi molto tardi, senza che un apposito gruppo di lavoro avesse adeguatamente istruito la questione. Poi, quando la guerra in Irak aveva reso critiche alcune relazioni diplomatiche, Giscard D’Estaing ha deciso di trattare direttamente con i governi, facendo mancare quella trasparenza e quella valenza dialettica che erano le maggiori risorse della Convenzione.

Ovviamente è assai difficile valutare un sistema istituzionale prima ancora che abbia iniziato a muovere i suoi primi passi. Molto dipenderà quindi dalle modalità concrete con cui si svilupperà la prassi. A cominciare dalla nuova figura del presidente del Consiglio europeo, che rappresenta la principale innovazione istituzionale del Trattato. L’esigenza di base era quella di superare il sistema attuale di presidenza (che prevede una rotazione semestrale dei singoli governi), e di avere una guida dell’Unione più stabile, capace di esprimere con una certa continuità un indirizzo politico definito, e diventare un interlocutore credibile sulla scena mondiale.

Invece che attribuire questa funzione al presidente della Commissione, secondo la proposta “storica” dei federalisti, la Convenzione ha preferito ricorrere a una figura nuova di zecca, che verrà eletta ogni due anni e mezzo (con un mandato rinnovabile) dal Consiglio europeo. C’è dunque il rischio di un ulteriore rafforzamento della componente intergovernativa. Il classico “triangolo istituzionale”, con Parlamento, Consiglio dei ministri e Commissione, diventerà infatti un “quadrilatero”, in cui due vertici saranno diretta espressione dei governi. In molti poi temono una situazione di possibile conflitto istituzionale permanente tra presidente del Consiglio e presidente della Commissione, con una sorta di esecutivo “bicefalo” in continua lotta per il ruolo di “vero” rappresentante dell’Unione. Resta però la prospettiva che, grazie a una modifica per cui hanno lungamente lottato le componenti più avanzate della Convenzione, in futuro le funzioni dei due presidenti vengano accorpate in un’unica persona.

Per gli altri organi politici dell’Unione la valutazione deve essere articolata. Il Parlamento continua il cammino, intrapreso dalla fine degli anni ’70, di ampliamento del suo ruolo e dei suoi poteri. Anche questa volta, come in tutte le revisioni precedenti, l’Assemblea di Strasburgo porta a casa un bottino abbastanza ricco. Nella procedura legislativa ordinaria, che viene estesa a molte nuove materie (tra cui la politica agricola), Parlamento e Consiglio hanno una posizione praticamente paritaria, e così anche per il bilancio (anche se solo sul versante delle spese). Restano però ancora parecchi ambiti in cui il Parlamento ha poca voce in capitolo (politica fiscale, trattati internazionale, politica estera e di sicurezza, revisione dei trattati) e viene dato il nome di leggi anche ad atti in cui l’assemblea parlamentare ha un ruolo assai ridotto. La Commissione appare invece fortemente penalizzata dal processo di riforma, perché mantiene una posizione sostanzialmente uguale a quella attuale, e risulta quindi indebolita rispetto altri soggetti del circuito istituzionale, che invece si rafforzano. Soprattutto non viene aumentata la sua legittimazione politica, perché, anche se nella scelta del presidente i governi dovranno “tener conto” dei risultati delle elezioni europee, siamo ancora ben lontani da una vera e propria elezione parlamentare.

Tra le altre novità dell’assetto istituzionale bisogna poi citare la figura del ministro degli esteri e il ruolo dei parlamenti nazionali. Il primo esprime l’esigenza di rafforzare la proiezione esterna dell’Unione, e accorpa in sé, fatto senz’altro positivo, tutte le competenze in quest’ambito, dalla diplomazia in senso stretto fino alla cooperazione allo sviluppo. Il ministro degli esteri rimane comunque una figura sospesa a metà, perché fa parte sia della Commissione che del Consiglio, ma con una decisa prevalenza di quest’ultimo, e dunque in caso di mancato accordo tra gli stati potrà fare ben poco. Per i parlamenti nazionali viene previsto una specie di veto “attenuato” sulle proposte legislative europee, che consiste nel potere di chiedere alla Commissione di riesaminare una misura considerata lesiva delle competenze nazionali, e poi eventualmente di ricorrere alla Corte di Giustizia. Si tratta di una previsione a “doppio taglio”: da un lato può accrescere la democraticità del sistema, ma dall’altro può rallentare il processo decisionale e produrre una confusione tra il livello politico nazionale e quello europeo.

C’è poi tutta la questione dei procedimenti decisionale e della regola di maggioranza. Il meccanismo per calcolare la maggioranza qualificata è senz’altro più avanzato di quello attuale, perché è più comprensibile e dà maggiore riconoscimento al fattore demografico. Viene però previsto un “freno d’emergenza”, cioè la possibilità in particolari circostanze, di bloccare una decisione presa a maggioranza, che peraltro non è ben chiaro per quanto resterà in vigore. Ma resta soprattutto la questione del potere di veto dei singoli stati. Il voto all’unanimità, che ovviamente in un’Unione allargata sarà più difficile da raggiungere, rimane in vigore per aspetti cruciali come la politica estera e di sicurezza, l’armonizzazione fiscale, la politica sociale, l’ambiente e altro ancora. E proprio questo sembra il limite maggiore della riforma.
Il quadro, insomma, contiene diverse luci e diverse ombre, anche se i risultati sembrano decisamente al di sotto delle aspettative.

Viene allontanata, forse definitivamente, la prospettiva federalista “classica”, fondata sul principio della separazione tra i poteri, e vengono invece accentuati gli elementi di intreccio e commistione tra le varie istituzioni, europee e nazionali. Sia per quanto riguarda la capacità di decidere che per la legittimazione democratica delle istituzioni, il disegno istituzionale è ancora incompiuto e necessiterà, come del resto molte altre parti del Trattato, di aggiustamenti. Per questo si possono già porre all’ordine del giorno una serie di proposte di modifica, a cominciare dalle ipotesi più avanzate che non sono state accolte , dalla creazione di un Consiglio legislativo al collegio unico continentale per una quota di europarlamentari. E nel frattempo si può iniziare ad usare, ancor prima dell’entrata in vigore formale, quanto di buono c’è nel testo. Come ad esempio la previsione che consente, a un milione di cittadini di diversi stati, di presentare iniziative legislative popolari. E le questioni su cui avviare grandi campagne di livello europeo non mancano di certo, a cominciare da quella, del resto già partita, per la cittadinanza di residenza.

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