Nota tecnica alla spending review per i temi dell’Università e la Ricerca

Questa nota, a cura di Luciano Modica, si riferisce alla prima versione della spending review. Grazie all’azione del Partito Democratico,alcune misure sono state migliorate. Pubblichiamo comunque la nota per una maggiore informazione.

Nota tecnica alla spending review per i temi dell’Università e la Ricerca

ANALISI DEL TESTO per Università e Ricerca (MIUR)

1) Riduzioni di personale tecnico-amministrativo, sia dirigenziale che non dirigenziale (art. 2, c. 1)

Questa norma sembra che non si applichi alle università (non sono comprese tra le amministrazioni dello Stato, né tra gli enti pubblici non economici, né tra gli enti pubblici di cui all’art. 70, c. 4, del D.Lgs. 165/2001) ma si applica agli enti di ricerca, che quindi dovranno:

  1. ridurre di almeno il 20% gli uffici dirigenziali,
  2. ridurre di almeno il 10% le dotazioni organiche di personale non dirigenziale.

La norma non si applica comunque né alla scuola né all’AFAM per esplicita previsione della legge (art. 2, c. 4). Sarebbe forse opportuno che la stessa norma esplicita di esclusione fosse estesa alle università.

2) Ottimizzazione degli spazi ad uso ufficio e riduzione degli archivi cartacei (art. 3, c.9)

Questa norma sembra che non si applichi né alle università né agli enti di ricerca visto che non sono comprese tra le amministrazioni dello Stato di cui all’art. 1, c. 2, del D.Lgs. 165/2001 citato dall’art. 2, c. 222, della legge 191/2009 che viene ora modificato. Ma si deve notare che il medesimo art. 1, c. 2, del D.Lgs. 165/2001 include espressamente nella definizione di “amministrazioni pubbliche” le università, e anche gli enti di ricerca come enti pubblici non economici. Anche in questo caso sarebbe opportuna una norma esplicita di esclusione.

3) Scioglimento di società controllate (art. 4, c. 1)

Questa norma si applica alle “società controllate direttamente o indirettamente dalle pubbliche amministrazioni di cui all’art. 1, c. 2, del D.Lgs. 165/2001” qualora lavorino esclusivamente o quasi per pubbliche amministrazioni. Più esattamente quando abbiano conseguito nel 2011 un fatturato da prestazioni di servizi a favore di pubbliche amministrazioni superiori al 90% del fatturato totale. Si applica dunque alle società controllate da università o da enti di ricerca (spin-off e simili) qualora appunto si verifichi tale condizione sul fatturato.

La norma prevede che la società sia sciolta, oppure che la pubblica amministrazione controllante venda le sue partecipazioni nella società. Potrebbe quindi trattarsi di una norma che renderebbe difficile il proseguimento delle esperienze di spin-off – pur tanto incentivate nel passato – quando queste siano a maggioranza pubblica e, come capita spesso, siano società (private) che forniscono ricerca e servizi di ricerca alle università e agli enti di ricerca senza gravare sui loro bilanci in termini di personale ricercatore.

Rimane qualche dubbio – da fugare con opportuni emendamenti – che la norma si possa applicare anche ai consorzi interunivesitari (ma non credo siano qualificabili come società) i quali normalmente, come tutti i consorzi, prestano importanti servizi principalmente agli stessi soci-università.

Più complesso il caso dei consorzi che sono in realtà società consortili perché, in questo caso, sembrerebbe che la norma si applichi. Un chiarimento sarebbe oltremodo opportuno per evitare che vadano perdute esperienze positive di servizi consortili per le università.

4) Dematerializzazione (art. 7, c. 27)

Il Ministro deve predisporre un “Piano per la dematerializzazione delle procedure amministrative in materia di istruzione, università e ricerca e dei rapporti con le comunità dei docenti,del personale, studenti e famiglie”. Al successivo comma 32 si precisa che comunque il Piano deve essere realizzato senza nuovi e maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Anche se il Piano è soprattutto pensato per le scuole (vedi i commi 28-31: pagelle elettroniche, etc.), certamente riguarderà anche le università e gli enti di ricerca. Un cenno al rispetto dell’autonomia organizzativa di università e enti di ricerca sarebbe opportuno.

5) Tasse universitarie (art. 7, c. 42)

Inserita quasi di soppiatto al termine di un articolo rubricato “Riduzione della spesa della Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri”, la norma sulle tasse universitarie a carico degli studenti e delle loro famiglie è una delle più deflagranti dell’intero decreto-legge.

Interviene modificando il “limite del 20%” fissato quindici anni fa dall’art. 5, c. 1, del D.P.R. 306/1997. Quella norma stabiliva che, in ciascuna università statale, “la contribuzione studentesca non può eccedere il 20 per cento dell’importo del finanziamento ordinario annuale dello Stato”. La modifica ora apportata dal decreto-legge “sterilizza”, ai fini del calcolo della contribuzione studentesca totale, la parte di tasse che proviene dagli studenti “fuori corso”.

Il limite del 20% viene dunque formalmente mantenuto ma il nuovo calcolo dell’indicatore porta automaticamente ad un valore decisamente più basso, a spanne pari circa alla metà dell’attuale. L’ovvio risultato è che tutte o quasi tutte le università statali si troveranno a rispettare il limite del 20% senza dover ridurre di un euro le tasse studentesche, mentre attualmente circa metà di loro lo hanno superato e diverse sono in attesa delle pronunce dei TAR cui gli studenti hanno ricorso, ottenendo anche qualche sentenza favorevole.

In un momento di gravissima crisi economica del Paese e di forte contrazione, già avvenuta, delle immatricolazioni alle università, questo prevedibile pesante aumento generale della contribuzione studentesca, che si aggiungerà a quella già attuata del forte aumento della tassa regionale per il diritto allo studio, potrebbe provocare il crollo delle immatricolazioni e l’abbandono degli studi universitari, in particolare da parte degli studenti provenienti da famiglie non abbienti.

Si noti fra l’altro che, per storiche carenze normative, nella categoria degli studenti “fuori corso” rientrano tutti o quasi gli studenti-lavoratori che si pagano da sé, almeno in parte, gli studi universitari (categoria in forte crescita, per ragioni economiche e sociali), nonché i lavoratori-studenti che sono coloro che vogliono migliorare la loro formazione e conseguire un nuovo titolo di studio pur essendo già inseriti nel mondo del lavoro. La norma finirà per colpire soprattutto queste categorie di studenti.

Si noti infine che la quota eventualmente eccedente il limite del 20% va obbligatoriamente destinata dalle università a “borse di studio”, senza alcuna indicazione di criteri e priorità e senza alcuna attenzione alle vere esigenze delle comunità studentesche (aule, biblioteche, laboratori, spazi di aggregazione etc.) e all’autonomia universitaria.

6) Riduzioni di spesa degli enti di ricerca (art. 8, c. 1 e c. 4)

L’articolo 8 opera riduzioni di spesa per gli enti pubblici non territoriali tra cui rientrano certamente gli enti di ricerca. Quasi certamente non vi rientrano le università, anche se il punto andrebbe chiarito.

Nel comma 1 si prevedono forti riduzioni delle comunicazioni cartacee (lett. c),
- 50% di spesa) e telefoniche (lett. d), nonché delle spese di archiviazione (lett. g), -30%) con procedure di dematerializzazione. Inoltre devono essere avviate iniziative di ottimizzazione degli spazi (vedi precedenti punti 2 e 4).

Ma la norma di impatto enormemente maggiore è certamente quella che chiude l’articolo al comma 4, che dispone un taglio diretto e pesante dei trasferimenti dello Stato ai singoli enti pubblici di ricerca elencati nell’allegato 3 al decreto-legge. Per gli enti vigilati dal MIUR si tratta di tagli per 19,2 milioni di euro nel 2012 e di 51,2 milioni di euro sia nel 2013 che nel 2014. Con quote totali nel triennio che vanno dai 57,9 milioni di taglio all’INFN, ai 38,3 milioni al CNR, via via sino ai 132.079 euro all’Istituto di studi germanici e ai 68.975 euro all’INVALSI.

Si noti che si tratta di una pesante lesione dell’autonomia del Ministero, che da molti anni dispone di un fondo unico per gli enti di ricerca (come per le università) la cui ripartizione può decide in base alle proprie valutazioni e scelte politiche. Ancora più incomprensibile se si pensa che il MIUR dispone appunto, unico tra i Ministeri, di un’agenzia nazionale di valutazione delle performances del sistema universitario e della ricerca, l’ANVUR. La grande differenza nei valori dei tagli dei trasferimenti tra i vari enti (non si tratta di tagli lineari) fa inoltre pensare che siano stati utilizzati criteri diversi dalla valutazione dei risultati ottenuti (il valore dei consumi intermedi?), non si comprende con quanta effettiva comprensione delle caratteristiche specifiche dell’attività di ricerca e della competizione internazionale.

E’ da notare infine che l’Istituto Italiano di Tecnologia, vero e proprio ente nazionale di ricerca (al di là dei cavilli sulla sua natura giuridica) e anche agenzia di finanziamento di ricerche e di dottorati per le università, che gode di un finanziamento statale annuo fisso di 100 milioni di euro, non ha subito alcun taglio. Andrebbe verificato se la stessa situazione non si ripeta per altri enti pubblici di ricerca non compresi nell’allegato 3.

7) Blocco del turn-over (art. 14, c. 3-4 e c. 9)

Va fatta un po’ di storia, anche se complicata.

Il primo vero blocco del turn-over fu disposto dalla legge 133/2008 (prima manovra Tremonti della legislatura 2008-2013) all’articolo 66, commi 13 (università) e 14 (enti di ricerca).

Università

Per le università si stabiliva un turn-over massimo del 20% (sulle unità di personale), cioè un taglio dell’80% del personale cessato, per il triennio 2009-2011, e poi un turn-over massimo del 50% (sia sulla spesa che sulle unità di personale) per l’anno 2012. Si operavano di conseguenza pesanti tagli sul FFO degli anni 2009-2012, dai 63,5 milioni del 2009 ai 455 milioni del 2012 e anni seguenti, che sono (salvo errore) ancora oggi operativi.

Queste disposizioni vennero quasi subito modificate dalla legge 1/2009 che, per il triennio 2009-2011, alleggeriva il blocco delle assunzioni aumentando il tasso possibile di turn-over dal 20% al 50% e, soprattutto, sceglieva il criterio budgetario (50% della spesa, non delle unità di personale). La stessa modifica introduceva dei limiti sull’uso del budget disponibile per incentivare l’assunzione dei ricercatori e disincentivare quella dei professori ordinari. Di conseguenza i tagli Tremonti sul FFO furono leggermente mitigati, provvedendo ad integrare l’FFO di 24 milioni per il 2009 fino ai 141 milioni del 2012 e anni seguenti. Questi incrementi (o meglio, questa mitigazione dei tagli) è ancora oggi in vigore, salvo errore.

Con il decreto mille-proroghe di fine 2011 (Legge 14/2012) questa disciplina sul turn-over delle università stabilita per il triennio 2009-2011 veniva estesa al 2012. Infine il decreto legislativo 49/2012 (Ministro Profumo), in applicazione della delega della legge 240/2010, lasciava ad un futuro decreto interministeriale la decisione su eventuali blocchi del turn-over per gli anni 2013 e seguenti.

Con il comma 3 del decreto-legge “spending review” si interviene di nuovo sulla legge 133/08, riportando al triennio 2009-2011 le sue norme (ormai ininfluenti) come modificate dalla legge 1/09, ma aggiungendo un nuovo comma, il 13-bis, all’articolo 66 della legge 133/08.

Questo nuovo comma ristabilisce nuove e più pesanti forme di blocco del turn-over per gli anni dal 2012 in poi (senza alcun limite temporale!). Si ritorna, per le università, ad un turn-over massimo del 20% per il triennio 2012-2014 (taglio dell’80% del personale cessato), ad un turn-over massimo del 50% nel 2015 e del 100% dal 2016 in poi, applicando però sempre il criterio budgetario e non quello sulle unità di personale.

La limitazione delle assunzioni riguarda tutto il personale a tempo indeterminato e i ricercatori a tempo determinato. Vanno segnalate due novità: (a) il blocco non vale più per ogni singola università ma per l’intero sistema universitario e sarà il Ministro a dover deliberare ogni anno la quota possibile di assunzioni da parte di ogni singola università statale; (b) la norma sul blocco al 20% per il triennio 2012-2014 non si applica all’IMT di Lucca, al SUM di Firenze e allo IUS di Pavia.

E’ chiaro che si velocizza e si stabilizza, anche normativamente, una forte riduzione programmata del numero totale dei docenti universitari.

Si noti che ricadono nel blocco delle assunzioni anche quelle dei ricercatori a tempo determinato a totale carico di finanziamenti esterni (contratti di ricerca, progetti europei, etc.). Anche da questo punto di vista particolare sarebbe necessario un ripensamento della norma.

Enti di ricerca

(Da approfondire la storia e i dati tecnici)

Si introduce un blocco parziale del turn-over simile a quello delle università anche per gli enti di ricerca che finora ne erano rimasti poco toccati. Il taglio di personale si aggiunge al taglio dei finanziamenti di cui sopra. In certo senso università ed enti di ricerca tornano sulla stessa barca (piena di falle). La priorità politica da assegnare (a parole) all’alta formazione e alla ricerca va così definitivamente smarrita nell’intero comparto università e ricerca.

Infine va segnalato che si applica sia alle università che agli enti di ricerca il comma 9 che stabilisce che le facoltà assunzionali (sic) sono prioritariamente utilizzate per il reclutamento dall’esterno di personale di livello non dirigenziale munito di diploma di laurea.

Da un lato questa norma sembra incentivare le assunzioni di personale tecnico-amministrativo con laurea (triennale), dall’altra sembra disincentivare le assunzioni di personale docente e ricercatore da parte di università ed enti di ricerca. Rimane da capire come si situano, sotto questo aspetto, le posizioni dei ricercatori a tempo determinato e comunque sarebbe opportuno chiarire esattamente il significato e la portata della norma.

8) Finanziamenti alle università non statali (art. 23, c. 3)

Per la contribuzione statale alle università non statali sono resi disponibili (ulteriori) 10 milioni di euro nel 2013. No comment.

9) Diritto allo studio (art. 23, c. 4)

Il fondo nazionale per il diritto allo studio universitario (che poi viene ripartito tra le regioni) è incrementato di 90 milioni di euro per il 2013. Mancano ancora circa 50 milioni (verificare la cifra esatta) per raggiungere il livello del 2012 e quindi poter assicurare le stesse prestazioni di diritto allo studio agli studenti aventi diritto. E’ presumibile quindi che diminuirà ancora il numero delle borse di studio per gli studenti universitari, già ai minimi europei e meno di un terzo dei casi consimili di Francia, Germania e anche Spagna, anche tramite la diminuzione dei limiti massimi di reddito familiare già adombrata dal decreto legislativo 68/12 (Ministro Profumo).

10) Riduzioni della spesa del MIUR (art. 1, c. 21; art. 7, c. 12 e 14; allegati 1 e 2)

Il MIUR deve inoltre ridurre le spese per acquisto di beni e servizi di 4 milioni per il 2012 e di 14 milioni per gli anni 2013 e 2014, nonché deve concorrere al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica provvedendo a ridurre, nella prossima legge di stabilità 2013-2015, la spesa totale di sua pertinenza di 182,9 milioni di euro nel 2013, di 172,7 milioni di euro nel 2014, di 225,5 milioni di euro nel 2015.

ULTERIORE COMMENTO

La scure dei tagli (di personale, di risorse finanziarie, di sostegno agli studenti capaci e meritevoli privi di mezzi) si abbatte ancora una volta sul sistema universitario e della ricerca, né è sembrato che il Ministro fosse in grado di resistere. Il Governo sembra aver dimenticato che il sistema universitario, negli ultimi quattro anni, ha già sopportato decurtazioni importanti del fondo di finanziamento ordinario (manca oltre un miliardo di euro complessivi nel triennio 2009-2012 rispetto al dato del 2008) e del numero totale dei docenti (la diminuzione si aggira già attorno al 15%, circa 9000 posti perduti in pochi anni), per non parlare dei finanziamenti per la ricerca sempre più radi e asfittici. Sembra davvero che si voglia ridurre drasticamente l’alta formazione e la ricerca universitarie nel nostro Paese, incentivando la fuga all’estero dei giovani migliori e deprimendo le migliori energie intellettuali che lavorano nelle università. L’avvitamento negativo può diventare inarrestabile.

Luciano Modica

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